从气候角度看《通胀削减法案》（图）

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8月16日，拖延近一年的《通胀削减法案》由美国总统拜登正式签署生效。这是拜登去年推动的1.75万亿美元“重建美好未来法案”的“缩水版”，是继《芯片与科学法案》后，联邦政府推出的又一个千亿美元级涉产业政策的法案。

法案涉及海量资金投入，存在政治利益输送与交易

从2021年9月来自肯塔基州的民主党议员约翰•雅姆特提出“重建美好法案 ”（H.R.5376）开始，到11月法案在众议院通过，再到2022年8月议案在参议院通过，最终拜登签署成为法案，历时近一年。其所有的支持票都是来自民主党，而所有的反对票都来自共和党。法案早前在参议院以50对50的投票结果进入僵局后，由副总统贺锦丽投下关键性的赞成票通过，而在众议院是以220对207的票数获得通过。可见，在涉及能源、税制、产业改革的问题上，两党存在严重的对立和分化。法案的通过完全是民主党利用现有主政地位而实施的“独角戏”。

值得注意的是，该法案还有另外一个名称叫“气候法案”，因为其中3690亿美元与能源安全和气候变化有关。具体看，法案包括4300亿美元的支出计划，其中3700亿美元将用于应对气候变化，目的是在2030年前将温室气体排放量减少40%，相关支出将用于贷款，协助企业及农场绿色转营，提高小区能源效益。法案有明显的提振美国本土新能源电动车市场的指向。法案规定，如果美国家庭购买新能源汽车可获得高达7500美元的税收宽免，而购买二手电动车可以获得4000美元的补贴。生产太阳能电池板及风力涡轮机制造商亦将获得补贴援助。此外，大约300亿美元的生产税减免被指定用于促进美国的太阳能电池板、风力涡轮机、电池和关键矿物加工的生产，另外还有100亿美元的投资税减免，用于建设清洁能源生产设施。目前看，这是美国有史以来对洁净能源的最大一笔投资。

新法案是对去年底就基本上已宣告死亡的《重建更好未来法案》（Build Back Better Act）在某种形式的“复活”，是政治妥协的结果，也是政治交易的结果。因为《重建更好未来法案》此前一直受到西弗吉尼亚州保守派民主党参议员曼钦（Joe Manchin）阻碍。即使民主党今年以来持续努力与他进行谈判，曼钦却表示在8月通胀数字出炉之前不会支持新的气候开支。当时，民主党进步派已接受了美国联邦政府气候政策已死的事实，将注意力转向由民主党控制的深蓝州，希望能在州级层面推动减排。然而在7月末，曼钦却突然转向，公布了他支持的3700亿气候政策，这为拜登的法案提供了转机。其中的一些政策包括：无排放发电产业、发电减排、核能发力的税务减免；购买电动车的税务减免；资助具有能源效益的家居改装；资助国内洁净能源生产的投资；向甲烷泄漏征费；资助受气候转变影响的低收入社群等等。在俄乌战争导致的能源危机之下，美国政府力图实现能源的相对独立。有分析认为，《通胀削减法案》在内容加入了联邦政府支持油气开采的硬性要求，可加快在西弗吉尼亚州的管道油气项目建设，这才获得了曼钦的支持。在这一转变中，早前预言美国高通胀难以回避的美国前财长萨默斯（Lawrence Summers），也似乎从压抑通胀的角度帮忙说服了曼钦。

尽管主要面向新能源实施激励，该法案也包含了一些受到化石燃料行业欢迎的条款。这使拜登政府恢复海上石油和天然气拍卖，该拍卖原本是在2021年底举行的，但随后因法院命令而取消。该法案还将要求拜登政府在今明两年举行一系列租赁销售活动。拜登政府曾表示，计划在2021年的拍卖活动遭到法院阻挠后取消了这些活动。壳牌等大型石油和天然气公司为获得租约已经花费了数亿美元，它们抨击美国政府没有挑战法院的裁决。该条款还包括一项承诺，即加快天然气管道的审批程序，并在可再生能源供应商获得租约时，扩大石油和天然气租赁。这可能会对曼钦的选区——西弗吉尼亚州的山谷页岩气管道项目产生影响。

虽然法案难以满足各方利益，但在国会以微弱优势通过，会大大减少民主党进步派对拜登政府的不满，增加他们在11月开始的中期选举中的投票热情。可以看出，民主党所热衷的环保和绿色能源法案在经历复杂政治博弈与交易后最终通过。该法案要求对石油和天然气生产商和管道运营商的甲烷排放征收费用。美国是这类排放的第二大来源，到2026年，如果甲烷排放量超过一定临界值，税收将提高到每吨甲烷排放1500美元，或大致相当于每吨二氧化碳50美元。法案旨在限制含碳化石矿物的使用，但埃克森美孚（ExxonMobil）、雪佛龙（Chevron）等美国大型石油和天然气公司作为所谓低碳业务核心的两项技术也在法案中得到了支持。一系列的妥协和交易促成了法案最终实现预期，这成为拜登在中期选举前的重要政治资产之一。

美国是否会在新能源领域限制中国？

拜登政府力图通过“增补贴”来鼓励新能源制造和新能源车的发展，以应对高油价带来的通胀问题。法案为电动汽车的购买者提供新的补贴，而领取补贴的前提是，购置的汽车必须在北美制造，其电池中至少有40%的金属原料和矿物（例如锂和钴）要在美国或者与美国签署自由贸易协定的国家开采、提炼。这就意味着汽车制造商若想要车型获得补贴，电池的关键矿物必须来自美国或者与美国签订自由贸易协定的国家，或者必须有相当大比例的电池生产和组装是在北美地区完成，否则该车型将无法享受补贴。也就是说，拜登政府拟用带有激励措施的国家产业政策塑造新的消费趋势，并设立产业的经济流通边界。

现实看，美国这一立法对中国可能存在一定的冲击，表现在几个方面。一是美国力图实施特定的产业政策以及保护主义，以壮大美国的新能源供需两端。由于存在补贴，这对中国相应的出口企业就会构成明显的不正当竞争。二是美国推动本土市场走向相对封闭，在生产要素上实施与中国的某种脱钩，这会影响中国部分优势产品对美的出口。三是中国会面临新的减排压力，随着全球气候走向极端，中国出现了严重的高温干旱，导致对煤和含碳矿物发电的需求再度兴起。在太阳能领域，美国对新疆、江苏数家太阳能头部企业实施批量制裁，这导致中国太阳能产品的出口走弱。法案鼓励美国本土开拓新能源产业，这会间接冲击中国的新能源产业及其设备的出口。三是法案的颁布进一步增强了美国在规范制定上的影响力并树立新的产业偏好，美国或以新的标准与中国对接谈判，这可能为未来中美在气候变化上的对话和谈判增加不确定性。四是美国与欧盟在能源政策上出现了新的趋同表征。欧盟议会早在2022年2月通过《欧盟电池法规》，该法案要求所有进入欧盟市场的电池，包括在欧盟本土生产的电池都必须遵守电池新规。2022年6月8日，欧洲议会投票决定，到2035年禁止销售新燃油车。去年8月，欧盟委员会首次公布逐步淘汰燃油车的计划。今年3月15日，碳边境调节机制（CBAM，又称欧盟碳关税）在欧盟理事会获得初步通过，计划于2023年1月1日起正式施行，设定为期三年的过渡期。欧美在新能源政策上出现了新的趋同动向，美欧在能源领域的转向，客观上给中国的产业政策与能源革新造成了某种外部压力。

中国如何应对美国立法在气候和能源领域构成的压力？

一是对标研究美国这一法案，尤其是法案所表现出的民主党的新产业偏好以及特定公司在产业中的权重变化，以此可以分析出美国产业发展的走势。二是积极准备与美方就气候、能源问题先行对接沟通，做好下一轮对话的准备。三是要对法案的实施以及效果保持密切观察，听其言观其行，既要预防美国的政策泡沫又要防范美国借所谓的环保和能源新标将中国设置为“身份他者”、“行为他者”，进行新的排斥，尤为重要的是与美国在气候和能源领域的对话渠道宜保持畅通。四是积极对外宣介中国在能源环保和气候领域的突出成就，让世界了解中国的能源政策。突出中国是一个负责任的大国，正在推动全球命运共同体建设。五是以本国利益为主，不盲目跟风美欧标准。美国国务卿、气候事务特使约翰•克里一直敦促中国制定更加雄心勃勃的气候目标。目前，中美在气候领域对话的中断，责任在美方不在中方，中方可以表示赞赏拜登政府签署法案革新国内的能源政策，但中国坚定走契合中国实际与利益的气候与能源政策。

新的法案恐酝酿政治泡沫

新的法案日益表明，民主党对中期选举并没有完全胜算。通常，国会从议员提出议案到总统批准，其政治周期比较长，而且不确定性很大。如果没有高级别议员的支持和持久推动，那就可能淹没于万千的法案之中，犹如“泥牛入海”，杳无音讯。

现实看，这一法案推进的周期比较长，所动员的要素面广泛。回顾历史，美国类似宏大叙事规模的政治事态并不鲜见。比如，拜登当选后就迫不及待地签署了重新加入《巴黎气候协定》的行政令，前任总统特朗普曾经宣布退出《巴黎气候协定》，拜登的作为无非是回到原点。在美国选举周期下，这就是一种政治泡沫。白纸黑字上所写的拨款和利益分配，部分可能会长期仅停留在纸面上，因为美国复杂的党争、权力制衡、联邦与州的权利分化、政府财政赤字、产业投资与国防投资的冲突、产业外包造成的制造业颓势、政府对传统全球化的路径依赖等因素，均为法案的落地带来了不确定。

最为重要的一点是美国的选举周期短暂，这使得获取政治优势尤其是获取执政资格成为各党派的首要政治利益与目标。这一法案主要聚焦于国内利益的再分配与切割，造成了尖锐的政党分化与立场分野。要实现逆转美国目前的产业现状，这是一个宏大的可能超越拜登政府能力与控制面的工程，这不是拜登四年或八年政治生命周期内可完成的任务。而在法案中，千亿规模的政府支出计划周期长达十年，在美国政治精英的认知中，这只能是新的一轮立法泡沫。等待这一法案的将是无尽的党争。从短期看，民主党总统拜登力图获得汽车、能源、环保等相应产业州的选票，而在另一面，利益受损者将开展新的集结，最终在中期选举以及总统选举中，矛盾将集中爆发，如此则会造成法案及其政策的生命周期被压缩，法案可能成为一种符号与象征，最终很可能成为名副其实的政治泡沫。

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