深圳重提划拨土地 协议免地价成历史

【财新网】（记者 郑丽纯）深圳土地供应体系做出新调整，拟将产权归政府的公益性、非营利性用地以划拨方式供应。这意味着：深圳此前运行的“协议免地价”方式将成历史，重新以国家现行的“划拨”规范执行。

2017年9月1日，深圳市规划和国土资源委员会在其官网上发布了《深圳市人民政府关于完善土地供应管理的若干意见（征求意见稿）》（下称《意见稿》），披露上述信息。意见稿若最终施行，有效期为五年。

深圳市房地产研究中心研究员李宇嘉称，此次重提“划拨”，意味着城市基础设施用地和公益事业用地等性质土地供地方式与国内其他城市现行制度保持一致。

目前国内土地供应可分为土地有偿使用与无偿划拨，建设用地土地供给以土地出让为主。土地划拨制度最早可溯源至1954年，土地使用权具有无期限、不能流转等特点。政府通过土地划拨决定书出让土地，用地单位不用缴纳地价款。《物权法》规定：严格限制以划拨方式设立建设用地使用权。

土地使用权划拨范围一般是城市基础设施用地、公益事业用地、国家重点扶持的基础设施用地等。除此之外，有些地方政府比如广州市就通过规范性文件规定,政府及公益类事业单位投资建设的各类及社会保障性住房项目，可以通过划拨方式供地。

深圳则较为特殊。1988年1月，深圳颁布实施《深圳经济特区土地使用权出让条例》，国有土地统一实行有偿出让制度，仅有招标、拍卖、挂牌三种方式。规土委于9月1日发布的《政策说明》提出，上述条例颁布实施后，划拨方式在深圳范围内事实上被废除了，实践中主要改为协议免地价供应。

一位熟悉深圳土地政策的人士向财新记者介绍，“协议免地价”是深圳土地供应自创的一种方式。政府与用地单位签订土地出让合同，但合同中约定免缴地价款。这与国家层面上的“划拨”并无区别。

据财新记者了解，深圳现行公租房、经济适用房，用地均采用“协议免地价”方式出让。

但“协议免地价”方式具有争议性。协议出让是有一种有偿方式，“免收地价”没有依据。深圳规土委决定结合国家深化土地有偿使用制度改革趋势，并根据土地督查审计问题及土地管理实际需求，将部分产权属于政府的公益性用地类型重新归入划拨范围。至此，深圳“协议免地价”方式将成为历史。

值得关注的是，涉及公共利益的人才住房土地供应方式也在《意见稿》有所明确。产权归政府、只租不售的人才和保障性住房建设用地将由划拨方式供应；由社会投资，产权归经市政府确定的投资主体且只租不售的人才和保障性住房的建设用地由协议方式出让。

深圳市计划在“十三五”期间新筹集人才住房不少于30万套，打造一个和商品房市场规模相当的人才住房封闭流转市场。

2016年10月，深圳市成立市属国企人才安居集团，注册资本金为1000亿元。安居集团与深圳各区政府合作，累计设立了十家合资子公司，筹集和运营人才住房房源。筹集方式包括自行建设、地铁上盖配建、房地产开发项目等项目开发配建及购买等。但是国有土地如何装入安居集团，彼时并未明确。

今年2月，深圳住建局人士向财新记者表示，安居集团是一个“公益性”机构，但会按照公司化标准运作。注册资本金认缴完毕后，深圳市不会再向安居集团无偿划拨资产。土地招拍挂要求开发商配建的人才住房，均由安居集团按照政府规定的价格回购，安居集团从中以合理利润滚动循环发展。

规土委人士告诉财新记者，安居集团属于市政府确定的投资主体，将通过协议方式拿地。这意味着，安居集团需要缴纳一定的地价。

产权归政府的人才住房，如何撬动社会力量？规土委在《政策说明》中表示，划拨用地产权归政府，但不限定划拨用地投资主体，政府可以根据其投资管理要求选取合适的经营模式和经营者。区分用地供应和项目经营，以鼓励社会投资民生用地。

《意见稿》均提出：以划拨方式或通过协议出让取得的人才住房建设用地使用权不得转让、互换、出资、赠与，不得改变用途。■