特朗普计划：一场非典型的税改方案

【财新网】（专栏作家 吴谦立）上个星期，特朗普宣布了税收改革计划——他本人和共和党都把它称之为计划，媒体大都也使用计划这个词，其实把它宣传为蓝图更加切合实际一些。虽说提出的方案比几个月前第一次宣布时多了八页，但一共也只有九页纸——还包括作为封面的一页，里面只有一些原则和大致想法。

严格意义上来说，这也算不上税收改革，因为一般意义下的税收改革，必须包括两方面，税率的设定和税基范畴（tax base）的改变。而这份方案，主要集中在降低税率上面，虽然也涉及一些取消某些税收减免等有关税基范畴的内容，但从准备工作上看不够专业，从内容上看并不清晰，从过程上看有明显的政治动机。难怪一般人得到的印象就是共和党要减税。

它宣称的原则，从抽象的意义上说，都正确无比。但是，魔鬼藏在细节中。财政部长姆努钦（Steve Mnuchin)和经济委员会主席科恩(Gary Cohn)上台以来，就在为这次税改做努力，按照他们两个人的话说，他们加入特朗普政府并且历经多次风波依然留守岗位的主要原因就是奔着税改而来。虽然他们已经努力和国会两党议员多次沟通，几个月的时间并不足以完成为这么一项繁杂改革打基础的专业分析，而对于政治中立的国会预算办公室(Congressional Budget Office）远不如他们那么乐观的预测，他们则以对方不懂减税对于经济运行的动态影响（dynamic scoring）为由，丝毫不以为意。这点和我们以前介绍美联储货币政策决定过程中对专业的充分尊重大相径庭。这也和以前里根推动税法改革时的做法形成对照，当时里根经过财政部的详细论证，在1984年年初的政府工作报告（State of the Union)里面提出了设想，之后经过反复协商，动用政治智慧寻求民主党人的支持，才于1985年年中正式提出方案。

税改方案中许多条款的具体内容还有待于国会各个委员会商榷斗争的结果。虽说把目前七个税收等级减少为三个，并且提高免税收入的水平，但是具体将如何划分这三个等级却没有明确的规定，因此很可能部分中下、甚至部分中上收入阶层的最终结果是必须缴纳更多的联邦所得税，这一点即使是方案主要推手之一的科恩也不讳言。

特朗普上台和共和党全面掌握本届国会的几个月以来，还没能成功地推动任何一个主要法案的通过。在国会共和党人宣布暂时放弃取代奥巴马全民健保计划的第二天，就立即宣布税改，并且表示要努力年底前通过。考虑到国会制定通过法案的流程，设定年底通过其实是一个相当激进的目标，这不得不让人联想到这是出于需要政治上迅速得分的压力。

由于细节的缺乏，而且尚待两党谈判，具体条款的前景尚不明朗，很难对于其实际影响得到具体而客观的结论。已有的分析其实都是隐含了许多假设条件。不过大致上把这个方案理解为向富人和工商阶层倾斜利益，应该相差不远。

金融市场的第一反应是为之振奋，尤其是方案里面对于采用转嫁税收制度（pass through）的绝大部分小型企业，把企业合伙人的个人收入视为等同于运营收入，从而实际上降低他们的税率。市场如此兴奋的一个原因，是方案指明的方向超出了原先市场的预估，工商阶层期盼的所有利益都在里面有所体现，用姆努钦的话说就是这是一次“一辈子难遇的机会（lifetime opportunity）”，因为上一次如此广泛的全面降低税率，乃是上面提到的31年前里根的1986年税收法案。之后几十年，虽然各届行政部门以及议会一再提出不同方案，都无法获得朝野一致意见，最终都只能局部地小修小补。

政治人物提出政策方案的一个特点，就是其理论根据大都是自以为正确而完全忽视不利证据的观点。对于共和党来说，降税是少有的各个派别都能支持的主张。从经济学原理上看，似乎也有理论基础。但是，在那将现实简单化之后的经济模型里面，每个人都被假设成为只有工作和休闲两个选择，也只在意这两个选择。于是，逻辑就很明显，当税率降低，实际收入上升时，人们会发现休闲的边际成本上升，从而选择把更多的时间投入到工作中去。

可惜，经济政策的设计往往就有这个问题：没有一个理论信条是可以被视作永远正确、放之四海而皆准的宇宙真理，将简单化处理过的理论应用于实际时必须首先考虑是否适用于当前的情形。就拿税率政策来说，首先当一个人的收入足以满足基本生活需求之后，对于工作休闲的选择往往带有比如自我实现等其他因素，因此简单的改变税率未必就会改变人们对于工作投入的选择，所谓的婓里希劳动力供应弹性（Frisch elasticity of labor supply）会非常低。从消费选择的角度来看，当收入财富水平达到一定水平之后，日常生活需要的经常开支早就不在话下，对于超富阶层而言要进一步增加出于追求生活质量的奢侈开支往往空间有限，因此减税对于他们消费支出的影响要远低于中、下阶层。在目前美国贫富差距不断拉大的背景下，进一步偏向上层收入的税收政策能否真正拉动经济是大可质疑的，很可能这个阶层不会将因为减税而增加的大部分收入投入消费，而是更多地投放到金融市场里面去。

同时，税收降低的效应还取决于现有税率的水平。可以想象，在目前美国经济的成熟度下，如果税率已经低于某个水平的时候，即使降税能够促进人们多工作、多消费、多投资，其影响也极其有限。过去的历史似乎也确实给予强烈的佐证。上世纪50年代，美国超富阶层（当时的定义是年收入在十万美元以上）税收累进制最上层的税率为99%，因此那个时候肯尼迪政府全面降低税率能够发挥明显的作用。及至80年代，里根再度全面减税的时候，超富阶层的最高税率为50%，实践显示对经济的促进作用已经很有限，而且即使80年代的经济有所增长，人们也首先把它归功给时任美联储主席沃尔克降低通货膨胀后开始降息发挥了更大的作用。本世纪初小布什一上台就大规模减税，之后几年的经济增长虽然有美联储的不断降息，也没有显得格外强劲。

共和党支持降税的一个说词是“涓滴效应（trickle down effect）”，意思是通过降低企业所得税，可以让它们进一步投资扩大再生产，从而让全社会获益。和上面的个人消费模型类似，在一个简单化的经济模型里面，如果企业对于利润面临的选择和运用的手段只有投资和分红两条路，这样的说辞似乎天经地义。但是，现实生活中，企业或者企业经营层面临的选择要复杂得多，能够操纵的手段也比模型丰富得多，同时还受到投资机会、股东短视心态、技术发展等其他外生变量带来的约束。首先，虽然这次企业所得税将35%降低到20%，但是其真实的降低幅度并没有那么大。共和党常常拿来作为降税佐证的一个数据就是美国企业的联邦所得税目前为35%，远高于其他发达国家的平均水平22.5%。但是，由于跨国企业的各种商业运作、会计手段以及目前税收制度上的各种减免规定，企业的实际税率远低于35%。按照政策研究所（Institute of Policy Studies）安德森博士（Sarah Anderson）的研究，在她92家2008年到2015年每年都收获利润的上市公司样本中，这些企业上缴联邦政府的实际税率早就低于20%。其中，AT&T从2008年到2015年实际上缴的税率只有8%。过去几年里，上市公司充分利用利率出现前所未有的低水平机会，不仅没有进行资本投资扩大再生产，而是大量举债回购自己公司的股票，通过降低流通股数量提升每股的盈利率。按照雅迪尼博士（Ed Yardeni）的说法，上市公司自己是这些年牛市的重要推手。

其次，存在大量的实证证据显示企业获得额外的收入后，未必会真地扩大再生产。2011年，肯萨斯州通过议案，以将来全面取消州级所得税为目标大幅降税，而紧挨着的北方邻居内布拉斯加州却没有。近年来的实践表明，肯萨斯不仅没有取得原来预想的就业机会大幅增长，而且经济增长的主要指标也都落后于内布拉斯加州。当时，州长布朗班克(Sam Brownback)也是以该州税率远高于周边各州为理由推动降税法案，而按照南加州大学德贝克（DeBecker)教授的研究，这样过快过激的减税后经济没有增长恰恰是因为工商阶层没有利用多得的收入进行投资，而是把精力用在如何更好地利用新税制上面，最终的结果是州政府财力匮乏，不得不大幅削减福利，乃至关闭一些公立学校，反而让更多的民众失去工作。另外一个相似的例子就是威斯康辛州和它西面的邻居明尼苏达州，两者其他方面的相似度更加接近，都以制造业、医疗健康行业、以及农业为主，都处在寒冷多雪的气候下，即使人口特征也都同样以德国以及北欧裔移民为主。前者过去几年也大幅减税，结果同样没有取得后者那么大的经济成就。

从目前的政治局势看，未来某个时间点要通过某个版本的这次税改计划可能性相当大。毕竟共和党内乃至两党之间存在原则上的共识，都认为目前的美国税制过于复杂，报税过程需要简化，并且不同收入水平税率的设置需要合理化。而且，共和党领袖麦肯奈尔（Mitch McConnell)表示会采用快速通过（fast track)手段，因此在共和党优势不明显的参议院只需要50票简单多数就能通过。因此，这项议案应该比取代奥巴马全民健保更容易成功。

批评者质疑这次税改方案没有提出足够的可以弥补降税给财政收入带来负面影响的措施，其实特朗普在竞选时就明确表示过他不在乎是否带来更大的赤字。过去三十年里，里根以及两位布什政府的减税政策，虽然提出方案时似乎都有能够完全弥补降税影响的措施，但实际上从来都没有改善过财政收支，联邦政府债务总额占GDP的比例从里根时代的25%上升到了现在的75%。前面提到的肯萨斯州和威斯康辛州在提出降低所得税的同时也表示要通过消费税弥补，但同样造成州政府的财政赤字大幅增加。

因此，这个内容模糊过程仓促的非典型税改，短期内对金融市场打了一针强心剂，长期下则可能进一步加剧联邦政府的债务问题。■