《土地承包法》大修：承包期再延30年 进城落户农民无须交地

【财新网】（记者 黄子懿 汪苏）习近平在十九大报告中，明确了农地制度的基本框架：巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权”分置制度。保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长30年。10月31日，《农村土地承包法修正案（草案）》（下称草案）首次提请十二届全国人大常委会审议。中央对农地制度的安排将以法律形式确认。

草案吸纳了农地所有权、承包权、经营权“三权分置”的产权安排，从法律上明确，以家庭承包方式取得的土地承包经营权在流转中分为土地承包权和土地经营权。也就是说，相比于以前笼统提承包权和经营权分离，草案明确，这种分离是在土地流转中发生的状态。

全国人大农业与农村委员会副主任委员刘振伟在做说明时表示，按照中央精神，以及为与相关法律衔接，草案保留了土地承包经营权的概念，明确土地集体所有权和承包经营权是承包地处于未流转状态的一组权利。

草案对“三权”的一系列表述，总体体现了对农户的承包经营权、承包权，和对流转土地者的经营权，平等保护、赋权的精神。

在承包期问题上，草案明确：国家依法保护农村土地承包关系稳定并长久不变。为了给农民稳定的土地承包预期，草案规定，耕地承包期届满后再延长30年。

同时，草案删除了现行《土地承包法》中，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应将承包地交回发包方的规定。

按照以往经验，重要法律审议一般需要“三读”通过。

“三权分置”入法

数据显示，目前农村已有超过30%的承包农户在流转承包地，流转面积4.79亿亩。为适应原土地承包者和土地不断分离的趋势，十八届三中全会做出农地所有权、承包权、经营权“三权分置”的产权安排。刘振伟表示，“三权分置”是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。

草案对“三权”的权利表达以及相互关系，做了具体安排。

草案规定，承包土地的经营权流转后，承包方与发包方的承包关系不变，承包方的土地承包权不变。

土地经营权可以依法采取出租（转包）、入股或者其他方式流转；第三方通过流转取得的土地经营权，经承包方或其委托代理人书面同意，并向本集体经济组织备案后可以再流转。

草案还明确，土地经营权可以入股从事农业产业化经营。不过鉴于土地经营权入股发展农业产业化经营尚处于探索阶段，实践做法也不尽相同，草案只做出原则性规定。

草案也对土地耕种者的权利做出一定限制，规定承包方连续两年以上弃耕抛荒承包地的，发包方可以收取一定费用，用于土地耕作；连续三年以上弃耕抛荒，发包方可以依法定程序收回承包地，重新发包。流转后第三方擅自更改承包地农业用途、弃耕抛荒两年以上、给承包地造成严重损害或者严重破坏承包地生态环境的，发包方或承包方有权要求终止流转合同，收回土地经营权。

土地承包经营权和经营权都可融资担保

如何赋予和保障土地经营权权能、活跃土地市场、释放农地潜能，是提出“三权分置”的重要考量，也是修法的焦点问题之一。与此同时，一些专家担忧过强的土地经营权将损害农户利益，并造成子权利高于母权利的尴尬，并不利于农地产权长期稳固和健康发展，建议对农户的承包经营权、承包权，予以平等保护。

其中，问题之一是抵押担保。刘振伟在做说明时表示，虽然政策文件规定土地承包经营权和承包土地的经营权均可向金融机构抵押担保融资，但此前的试点表明，抵押担保物的实质都是土地经营权。

草案明确，承包方可以用承包土地经营权向金融机构融资担保。第三方通过流转取得的土地经营权，经承包方或其委托代理人书面同意，可以向金融机构融资担保。

概念上，刘振伟表示，基于各方面对土地经营权的性质认识分歧较大，草案使用了具有包容性的“融资担保”概念，包含了抵押和质押等多种情况。

此前，在承包法修订讨论中，一个争议是土地经营权的性质，究竟是物权还是债权，如果是债权，则只能质押，无法抵押。

刘振伟表示，此举既能解决农民向金融机构融资缺少有效担保物的问题，又保持了与担保法等法律规定的一致性。

稳定承包关系长久不变

遵循十九大部署，草案对承包期限问题做出相应修订：国家依法保护农村土地承包关系稳定并长久不变。为了给农民稳定预期，耕地承包期届满后再延长30年。

刘振伟表示，坚持土地承包关系稳定，核心是维护农民土地权益。

就土地承包期限问题，曾有永远不变、70年、50年等不同意见。30年的规定出台后，一些人士认为，这预示了今后农地调整的空间。中国人民大学经济学院教授刘守英此前在接受财新记者采访时表示，十九大报告对于承包期限问题的完整表述是“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长30年”，这两句话不应分割来看。这个表述明确了制度的稳定性。

就个别调整，刘振伟表示，实践中，对因各种特殊情形造成人地矛盾突出的问题，一些地方尊重大多数农民意愿，因地制宜，分类施策，在坚持稳定土地承包关系的基础上，妥善解决纠纷。为进一步规范承包地的个别调整，草案划定了红线：“必须坚持土地承包关系稳定、不得打乱重分的原则；必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准”。具体情况将由地方性法规规定。

进城农民无须退承包地

中共十八届五中全会决定提出，维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益。

依据这一精神，草案删除了现行法律中关于承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应将承包地交回发包方的规定。刘振伟表示，这是鉴于城乡人口结构的变革是一个较长的历史过程，现阶段农民进城务工、落户的情况也十分复杂。

草案规定，维护进城务工农民的土地承包经营权，不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件，是否保留土地承包经营权，由农民选择而不代替农民选择。承包方全家迁入城镇落户，纳入城镇住房和社会保障体系，丧失农村集体经济组织成员身份的，支持引导其按照国家有关规定转让土地承包权益。

此外，草案还进一步明确了妇女应该享受的土地承包权益。草案规定，土地承包经营权证或者林权证书，应当将具有土地承包权的全部家庭成员列入。■