一场姗姗来迟的“改革宣誓” 中国公安系统自我革命开场

中国政府于2019年5月8日至9日召开了第二十一次“全国公安工作会议”。距离2003年11月由时任中共总书记、中国国家主席胡锦涛参加的第二十次会议，已经过去16年，由现任中国最高领导人习近平主导的此次会议召开于2018年网络安全、组织、宣传等方面的全国性会议之后，可谓姗姗来迟。

不过，这次会议的召开其实正是契入中共治国理政进展到特定阶段的时间节点，具有标志性意义。其重要性绝不应该被外界忽略。

由目前透露出来的一些迹象来看，此次会议对于公安系统的意义，几乎相当于2014年10月30日习近平在福建省上杭县古田镇召开的“新古田会议”之于中国解放军的意义，并且意味着习近平对中国公安系统深度改革的开场。

公安团队是中共治国理政的重要一环，图为习近平等在2017年5月19日会见中国公安系统英雄模范代表（图源：新华社）

被忽视的大会 直指公安之弊

这场名为“公安工作”的会议，其出席者并不仅只中国公安和政法系统的高官。庞大的阵容中既有习近平、王沪宁、韩正三位政治局常委，以及公安为主的政法系统负责人外，还有众多国务院部委“一把手”，包括看起来与公安工作相距遥远的商务部、国台办、交通运输部、国家发改委，以及宣传系统的中宣部、新华社等。同时，31个省和直辖市党委书记，甚至省会城市主要负责人、国企及军队等方面大员，中国全国人大、政协、总工会等一应机构都有出席。

而中国公安部部长赵克志则能够以国务委员的身份与政治局委员同坐一排，反映了这次会议的主题。由此可见，此次“公安工作”并非仅仅面向公安部门，而是面向广义的“公共安全”。中共政法系统领导下的公安系统固然是其中关键的执行者，但是也只是其中一部分。

尽管此次中南海对于公安大会重视程度如此之高，但中美贸易战的硝烟似乎冲淡了海内外舆论对中国内政事务的关心，以至于这次会议在舆论场内未曾掀起太大的波澜。中国官方媒体的报道更是“统一口径”的简单宣传，甚少对这次会议上习的讲话做出更深的解读。中国政治观察家们突然间“缺席”，源于他们对于习近平今天为什么要改革公安系统，公安改革与“第五个现代化”之间的关系，缺乏深度理解。

公安之弊 现代化之弊

直接的说，中国第五个现代化迟迟未能实现之弊，首在公安。公安之弊，首在思维和手法的落后。

公安系统可能是日常中国民众打交道最为广泛的部门。公安系统现代化与否，直接影响中国民众对于习近平时代中国现代化的印象与观感。

公安、法院、检察院作为中国政法系统的三大组织，其职责范围覆盖中国民众生活的方方面面，从户籍管理、社会治安到司法公正，无不关涉基层民众最切身的生活感受。这也就使得公检系统对权力的运用成为基层民众对中国政府认同感最直观的判断来源。正如中国国家副主席王岐山2017年在参加北京人大代表团全体会议时所说，在中国历史传统中，“政府”历来是广义的，承担着无限责任。“党的机关、人大机关、行政机关、政协机关以及法院和检察院，在广大群众眼里都是政府。”所以，在中国人眼中，公安往往就代表中国政府，公安警员工作方式亲民、思维现代化，民众就认为政府亲民、现代化；公安警员工作方式粗暴、思维落后，民众就认为政府粗暴、落后。

更何况，在许多中国民众眼中，某些公安人员已经是“半个黑社会”。无论是公安权力的滥用带来的警民冲突还是为黑恶势力充当“保护伞”给基层民众带来的生活秩序混乱，中国公检系统在基层积弊已久。

2016年5月轰动中国一时的“雷洋案”（北京大学硕士雷洋被北京警方抓嫖娼时过度执法致死却对家属隐瞒真实死因），让中国民众拍案而起质疑中国警方的粗暴执法、践踏人权。今年10月，中国知名媒体人崔永元举报上海警方与娱乐圈权钱交易，广州女律师遭当地公安警员脱衣检查，湖南株洲市一小学教师因罚站当地派出所一副所长女儿而遭刑拘7小时等等事件相继引发中国舆论怒火，要求公安系统“清除害群之马”的呼声不断，甚至有偏激言论称“中国的公检系统就是最大的黑社会”。

而自2018年1月开始的一场“扫黑除恶”则让中国民众对公安系统中为黑恶势力充当“保护伞”的规模之大有了更深切的认识。在这场扫黑风暴中，中国全国查出的上百起恶黑势力背后几乎都有“保护伞”的庇佑。有时，黑恶势力与“保护伞”的利益勾结是以人命为代价的。2016年4月，山东聊城人于欢因被涉黑讨债中介非法逼债而闹出人命，从而揭开当地20余名政法机构人员为黑中介充当“保护伞”的黑幕。

事实上，中国公安系统的弊病并非今日方才出现，长期以来，中国公安系统充斥着不顾法治的官僚作风、蛮横手段，并长期奉行高压维稳政策。在这种“管制思维”的主导下，加上缺乏监督的地方公安系统与当地利益集团形成千丝万缕的关系，罔顾司法正义与社会公平，导致社会矛盾愈发激烈，群体性事件层出不穷，冤假错案不断。 

作之于细的动力变革

当然，不能忽视，外界吵嚷中国公安警员素质低下、行为举止粗暴、执法不规范时，也不能忽视现实中的另一面，那就是中国公安警员在承担职业风险的同时，长期被要求“奉献”，薪资水平与中国人的平均水平已经拉开了不小距离。因而，在这次大会上，习近平在讲话末尾谈及“从优待警”的内容，重要性和优先性可能不及“政治建警”“改革强警”等部分，却也是此番开场的公安改革中举足轻重的一环，将在很大程度上影响到这次改革的成效。 

中国全国范围内2016年因公务去世警员人数有362人，负伤4,913人；2017年有361名警察因公去世，6,234人因公负伤。习近平多次表达的“和平时期，公安队伍是牺牲最多、奉献最大的一支队伍”确是事实。2015年初，中共中央审议通过的“关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见”》以及相关配套方案，便提到“完善人民警察职业保障制度”，审定警察生活待遇“高于地方、略低于军队”的原则。 

在中国，军人与警察确实享有比较高的职业荣誉，官方的宣传从未缺席。整体而言，如何建立一套新的运转体系，特别是打造出新的驱动系统，是此番公安改革的一个重点。提高薪资是其中重要一环，但更全面来说则是理想荣誉、职业责任、生活待遇等诸多方面的优化，制度性监管与鞭策也必不可少。从另一个方面来说，经过改革调整之后的公安系统，也值得更高水平的待遇。 

这是习近平改革公安“作之于细”的又一次展现，不只是提要求，同时也要保证公安警员薪酬待遇的提高，让他们也享受改革的获得感，方有改革的人心支持和与后续动力。 

为什么习近平两提“维稳维权论”

对于中国改革来说，最难改变的就是既定的思维模式，以及这种思维模式中衍生出来的行为手段，公安改革同样如此。如今，中国公安仍然没有完全从周永康时代强硬“维稳”的旧思维中走出，仍然缺乏自觉和反省，仍然需要习近平本人点醒公安思维的不足。 

在面对中国民众“维权”行为时，中国公安几乎是不假思索的启动“维稳”套路，不加区分地生硬压制，却忽视了，有时提供给民众宽容的“维权”空间，本身就是“维稳”，也是一种更好的“维稳”。 

在此次公安大会上，习近平再度对敏感的“维权与维稳”议题表达态度，说，“要处理好维稳和维权的关系，既要解决合理合法诉求、维护群众利益，也要引导群众依法表达诉求、维护社会秩序。” 

类似的话在2014年同样由习近平召开的中共中央政法工作会议上也曾被强调。当时，习首次明确指出“维稳维权”的关系——“维权是维稳的基础，维稳的实质是维权，要求完善对维护群众切身利益具有重大作用的制度，强化法律在化解矛盾中的权威地位”。 

习近平的话直中中国公安系统改革的肯綮。在中国这样一个“威权性质”的国家中，“维权”是个敏感词，被政府视为是民众在与政府“对抗”，维权者不仅会遭到“打压”，即使百姓在网络上谈及，也有遭到“禁言”的风险。 

但是习近平在2014年和2019年，在政法和公安两个“强力国家机器”的会议上，一再谈及“维稳”和“维权”的关系，实际上就是想表达他对于以往这两大系统没有清晰处理二者关系的某种不满。

什么是“维稳”？维稳的主体是中国政府，更直接的说就是中国公安系统的警员。他们要维持一个社会的稳定。 

何为“维权”？“维权”的主体是个人权益遭到损害的民众，很多时候这种损害正是公权力的傲慢或怠惰无为所造成，然而，通过官方可接受的正规渠道他们无法伸张冤屈，就只能通过“非正规”渠道去维护他们的权益。在“非正规”的方式中，最典型的就是上访。例如北京南站一侧的幸福路上，便是中国各地来北京上访者的聚集地。 

“上访”的方式就与公安系统“维护社会稳定”的动机形成天然的对抗，因此“公安维稳”与“民众维权”便形成了对立。 

再加上，在这个过程中，很多中国警员会采取极端、粗暴的手段去处理维权，用中共的说法就是“用对付阶级敌人的手段去处理内部矛盾”。对于一部分群体维权事件现场的处置，中共则依然是通过出动警力清场，抓捕带头者等强硬手段以化解眼前的乱局。当维权现场得到平息之后，维权人的诉求未能获得令其满意的回应，民众与官方之间的矛盾也因为粗暴的处理方式非但没有缓解，反而进一步加深，同时给外界留下了批评的口实。因此在中国政府治理的传统思维中，公安“维稳”的目标，就是那些要“维权”的民众。 

打破公安系统“敌我思维遗留”

习近平的观点打破了这种理论“死局”，他在时隔5年的两次会议上，有近乎直接的表述，认为“维权是维稳的基础，维稳的实质是维权”，而能够在二者之间达成平衡的唯一手段，是法律。这被认为是他希望中国公安体系能够尽快转变理念，走进他所希望的中国现代化的手段。 

因为“维稳和维权的对立”，本质上是周永康时代中国政法体系的“遗留观念”。 

“周永康时代”中国政法体系尤其是公安系统充斥着官僚作风、蛮横手段和“敌我思维”。自2002年周永康担任公安部部长和其后成为政法委后书记期间，在社会治理层面，中国公安系统长期实行高压维稳政策。在这种“管制思维”的主导下，中国的维稳经费不断增加，至2012年，中国的维稳经费逾7,000亿元人民币，超过军费开支。与此同时，地方公安系统与当地利益集团形成千丝万缕的关系，权力的屁股坐在贵的一边，罔顾司法正义与社会公平，导致社会矛盾愈发激烈，群体性事件层出不穷，冤假错案不断。 

2012年之后，习近平曾多次表达了对该系统的不满，要求政法系统工作人员和干警“不要去行使依法不该由自己行使的权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法”。这是因为，政法系统的传统行事思维和方式方法，不仅对依法治国构成了冲击，更无法和建制社会下执政党对政法机关，特别是公安机关的要求相匹配。 

对于一个人，一个系统乃至一个国家而言，最难改变的就是性格、文化和行为方式。中国公安系统同样存在路径依赖的问题——“旧的，传统的行为和思维模式似乎仍然有效，为什么要‘刀刃内向’的自我变革？”习近平要做的改革，就是打破这种依赖，这并非从理论上阐明“维权和维稳的关系”就能改变的，而必须激发中国公安系统改革的内部动力。 

审大小而图之，酌缓急而布之，连上下而通之，衡内外而施之，习近平所布局的这一次高规格的公安大会，便是又一次习近平的改革宣誓，宣誓他要打破中国现代化实现“最后一堵墙”的决心。而公安能否继续全面总结周案的深刻教训，从体制、机制和人事等诸方面消除周永康的负面影响，约束与牵制公安过度膨胀的权力，使公安系统放弃“敌我思维”，回归到现代化的社会治理的政治使命当中，就成为中国实现第五个现代化的最后一道关。