东方赌城的多元化之路：如何看待澳门的平台作用（图）

本文转载自FT中文网，作者是澳门大学社会科学院助理教授，本文仅代表作者观点，仅供读者阅读参考，不代表本网态度和立场。

今年是澳门回归中国20周年。此前澳门以“东方赌城”而闻名，今天的澳门被定位为粤港澳大湾区的四个中心城市之一，发挥核心引擎的作用，也即“一个中心（世界旅游休闲中心），一个平台（中国与葡语国家商贸合作服务平台（中葡论坛），和一个基地（以中华文化为主流、多元文化共存的交流合作基地）”。标签的变化说明澳门在回归后的飞速发展以及由此所带来适度多元化的必然性和趋势。同时，也说明国家从顶层设计上、在大方向上已经清晰地明确了澳门在粤港澳大湾区这一国家战略中的定位。但是，作为一国两制下的特别行政区，如何理解澳门的平台作用？澳门是否能够扬长避短，利用与葡语系国家联系的优势发挥平台作用？

外交属于一国主权范畴，但全球化下越来越多的非国家行为体因其身份的特殊，在对外事务中得以更加灵活地扮演重要的角色。由于特殊的地位和历史文化的渊源，澳门与葡语系国家一直保持着传统而广泛的关系。2003年，为了加强中国与葡语国家之间的经贸交流，发挥澳门联系中国与葡语国家的经贸平台作用，促进中国内地、葡语国家和澳门的共同发展，由中国中央政府发起、中国商务部主办、澳门特别行政区政府承办，“中国－葡语国家经贸合作论坛”在澳门创立。

本质上，“中国－葡语国家经贸合作论坛”是以促进经贸和发展为主题的政府间多边经贸合作机制。葡语国家中既有葡萄牙这样拥有千万人口、可以借由该国可进入欧洲广大市场的、经济相对发达的欧洲国家，也包含中国最大的经济伙伴之一、南方共同市场的成员—巴西，还包含莫桑比克、安哥拉、佛得角、几内亚比绍及东帝汶等经济相对落后的国家。因此，从多边合作的视角来看，中葡论坛对于“南南合作”和“南北对话”都有着直接的推动作用。以南南合作为例，二战结束之后的南南合作主要以反帝和反殖民主义的政治团结为主线。1978年第一次联合国南南合作高级别会议后，经济技术合作成为南南合作的核心。作为世界上最大的发展中国家，中国经过数十年经济的飞速发展，形成了独特的发展模式。这为中国参与南南合作奠定了坚实的基础。自从2000年，中非合作论坛在北京宣告成立以来，中非合作已经日渐稳定、成熟。而中葡论坛独特地与欧洲大陆、非洲大陆和拉美相关葡语国家的合作，为中央政府借由澳门特别行政区与葡语国家分享中国发展经验与模式，改善互联互通，增强互信，提供更为充分的基础。因此，“中葡论坛”可以被视为“南南合作”和“南北对话”的重要组成部分，是国家整体战略的重要补充与延伸。

但是，到目前为止，尽管特区政府高度重视，但主要还是将自身所扮演的“平台”角色视为中央政府给予的任务，定位于被动的中介服务角色。比如自2003年中葡论坛成立以来，中葡论坛在澳门共举办了五届部长级会议。以2016年中国国务院总理李克强率领中央代表团来澳参加中葡论坛为标志，中葡论坛成员才签订了具有里程碑式的《经贸合作行动纲领（2017-2019）》，包括把“中葡合作发展基金”总部迁址至澳门、支持在澳门成立中国－葡语国家金融服务平台、企业家联合会、文化交流中心、双语人才培养基地、青年创新创业中心，以及建设“中国与葡语国家商贸合作服务平台综合体”等。

这一方面是因为，早期中葡论坛被认为对业已存在的、成立于1996年的葡语国家共同体有冲击。葡语国家共同体的秘书处位于葡萄牙的里斯本，因此秘书处设于澳门的中葡论坛被认为必然会弱化葡萄牙在葡语国家共同体中的中心位置。因此早期以葡萄牙为主的葡语国家共同体成员对中葡论坛心存疑虑。另一方面，澳门特别行政区以粤港澳湾区四个中心城市之一的身份处理对外事务的时间为时尚短。根据2016年出台的《澳门特别行政区五年发展规划（2016-2020 年）》，“一个平台”被认为是经济适度多元发展战略的重要组成部分。特区政府成立“中国与葡语国家商贸合作服务平台发展委员会”，并由行政长官出任委员会主席。应该说，特区政府希望借助“平台”融入国家发展战略并与世界深度融合。但从目前的发展来看，如何作为四个中心城市之一融入国家战略，融合平台，中心和基地的角色，尚处在行进中摸索的阶段。

但也要指出，作为特别行政区的澳门，对于如何利用自己的独特优势，发挥平台作用并不够清晰和主动。在一国两制下，澳门有着高度的自治权。根据澳门基本法第13条，中央人民政府负责管理与澳门特别行政区有关的外交事务，中华人民共和国外交部在澳门设立机构处理外交事务，同时中央人民政府授权澳门特别行政区依照本法自行处理有关的对外事务。在有关对外事务的第135和136条中，明确澳门特别行政区政府的代表，可作为中华人民共和国政府代表团的成员，参加由中央人民政府进行的同澳门特别行政区直接有关的外交谈判。澳门特别行政区可在经济、贸易、金融、航运、通讯、旅游、文化、科技、体育等适当领域以“中国澳门”的名义，单独地同世界各国、各地区及有关国际组织保持和发展关系，签订和履行有关协议。在具体操作层面，澳门以中国澳门的身份，作为成员参加世界贸易组织（WTO）、“亚太反洗钱组织”（APG）等国际组织。同时，在一国两制的基本原则下，截至2018年12月31日，经中央人民政府授权澳门特区政府对外签订的双边协定达49项，涵盖了航空、司法互助、税收等相关领域。这说明与其他地方政府相比较，在一国两制下，澳门基本法赋予了澳门特别行政区极大的灵活性和自主权，在处理相关对外事务中，澳门特区政府可以承担更灵活的角色，发挥更特别的作用。但是，特区政府在心态上是希望积极推动中葡论坛的，但在行动上又略显不足。因而限制了特区政府在对外事务中所能发挥的更加灵活的作用。

以中葡贸易为例，2018年中国与葡语国家进出口总额达1473.54亿美元，同比增长25.31%。相比2003年中葡论坛成立之初，这一数字增长超过13倍。葡语国家作为一个整体，已成为中国前十大贸易伙伴，且中国是葡语国家增长最快的主要出口市场。尽管“中葡论坛”的成立促进了整体上中国与葡语国家的贸易，但澳门与葡语国家的贸易没有太大改变，2018年，澳门从葡语国家进口货品只有约4114万美元，占澳门总进口金额不到 2.6%，相较于2016年的1%占比有提升。这一方面是由于澳门的产业不够多元化，另一方面，目前所有原产澳门的货物均可获内地零关税政策，但对源自葡语国家经澳门转口中国大陆的产品并没有特别的关税政策，原产地原则与非葡语国家并无差异。尽管2017年澳门经济财政司就表示“将检讨和完善CEPA货物贸易措施，与内地有关方面进一步探讨使用葡语国家产品为原料，在澳门进行简单加工后可作为澳门产品出口内地而享受CEPA优惠的可行性，从而可以充分利用中葡平台拓展内地市场。”但目前尚没有实质的推进。因此，尽管澳门特区政府希望“可以把中心和平台（即葡语国家食品集散中心、中葡经贸合作会展中心、中葡中小企业商贸服务中心，以及中葡双语人才、企业合作与交流互动的信息共享平台）建设与CEPA进行有机地结合，使澳门更好融入‘一带一路’建设。”但在实际的操作层面，还需要特区政府在中央的全面布局中，以更加开放、包容的心态，高效、有质量地推进相关的协调和谈判。

在实际操作层面，专业人才和葡语人才的欠缺成为最重要的挑战之一。根据统计暨普查局2016年中期人口统计结果，澳门就业人口中拥有高等教育学历的占 31.4%，较五年前增加 8.1%。16 岁及以上的本地人口中，拥有专业认证的占2.4%。按专业类别划分，拥有“工商管理及金融”相关认证的最多，占总数 32.0%，其次是“建筑、安装及维修”和“信息科技”类别，分别占 13.3%及 10.5%。这一统计数据与其他中心城市相比并不乐观。同时，根据《澳门基本法》的规定，中文及葡文同属于澳门的正式语文，澳门特区政府也尽力保证行政机构落实此项双语政策。2013年“一带一路”倡议提出后，在澳门学习葡语的人数也显着增多。但实际上，尽管具葡萄牙血统的澳门居民占总人口的1.5%，但澳门熟练使用葡文的人口比例极低。根据2019年澳门行政公职局的统计，澳门特别行政区的公务员中本科以上学历占比60.12%，其中葡语掌握人数占比3.63%。根据澳门统计暨普查局资料，澳门居民仅有 2.4%能讲葡萄牙语，远低于广东话（83.3%）、普通话（41.4%）和英语（21.1%）。一方面是掌握葡语人数的不足，另一方面掌握葡语与葡语人才之间同样有需要逾越的挑战。研究显示：澳门在公共行政和法律层面有一个专门的翻译市场，但因翻译员并无相关的法律、经济等知识背景，因此法律领域成为欠缺最多葡语人才的领域，达 91%。而法律、经济领域也正是中葡论坛推进中最急需的人才之一。原本澳门的公共行政架构和法律体系源自葡萄牙，与其他葡语国家的公共行政和法律制度相近，有助于中国与葡语国家了解对方的相关制度。但拥有高学历专业人才的缺失，以及葡语人才特别是专业技术领域葡语人才的缺失，对于借助中葡论坛、推进中国与葡语国家之间的经贸合作构成难以在短期内解决的问题。

因此，通过葡萄牙连接欧盟，通过巴西进入拉丁美洲，通过安哥拉和莫桑比克联络非洲，链接“一带一路”，融入湾区建设，这是中葡论坛的美好愿景。从2016年澳门的五年发展纲要来看，特区政府已经充分认识到通过平台融入国家战略，推动国际合作的重要意义所在。中央政府对澳门融入国家发展大局持续高度支持。10月26日全国人大常委会授权澳门特别行政区，将澳门路氹城边境站（莲花口岸）搬迁至横琴，并采取“合作查验、一次放行”的通关模式，从而在实际层面加强澳门与内地基础设施互联互通，提高通关便利化水平，促进人员和货物等生产要素便捷流动。对于特区政府而言，能否以更积极的心态，充分发挥主观能动性，认识到平台在国家层面、作为南南合作和南北对话的重要战略补充；是否能真正在行动上以平台角色为基础，主动推进实际的贸易互惠，金融，旅游，人才培养，基础设施建设，能源等相关领域的合作，这在实际上决定了澳门能否利用与葡语系国家联系的优势，有效发挥平台作用，实现这一古老东方赌城的适度多元化发展。

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