北京对港“干预权”和“监督权”是无中生有吗（上）

这场“干预之争”曾经杀出个慵懒无能的“程咬金”——特区政府误以为中联办是受限于《基本法》第22条的“中央人民政府所属各部门”，闹出“三改新闻稿”的笑话；不过，港澳办已澄清无论是现行中联办或其前身新华社香港分社，都是中央人民政府的“派出机构”，代表中央处理香港事务，绝非一般意义的“中央各部门”。值得一提的是，由于第22条还列明“中央各部门”须获得港府批准方能在香港设立机构，泛民扬言中联办易名前“征得港府同意”；但翻查政制局于2000年及2019年答复时任立法会议员刘慧卿及陈淑庄的文件，都表明中联办改名之前“不存在需要征得特区政府同意设立的问题”，惟该说法被视而不见。

不过，无论是特区政府“无知摆乌龙”抑或泛民主派“选择性失忆”，正如近年积极评论时事的公务员事务局前局长王永平所言，那些针对中联办的争议都是“偏离核心问题的枝节”——首先，作为中央代表，中联办绝对享有对港事务发言权；其次，中联办五大职能之一是“承办中央人民政府交办的其他事项”，而“其他事项”也可以包括对港行使“监督权”。但他也指出，中央从没宣示过“授权中联办监督香港”，冀当局进一步厘清。

于是，“干预之争”的核心，又回到“中央可否干预香港高度自治”的问题。要依法说理，我们就从被视为保障“一国两制”的《基本法》说起，梳理涉及“中央与特区政府关系”的关键条文之起草过程和讨论争端，或有助我们解开中央对港“干预”和“监督”的四大迷思。

香港“高度自治”是与生俱来的固有权力吗？

现代政治学中，“自治”意指地方政府相对主权国家而言，以较为自主的方式产生执政及议政代表，并行使自我管理公共事务的政治权力，当治理的公权范围愈广，自治的程度就愈高。至于“自治”的权力从何而来，则视乎主权国家的结构形式—在“联邦制”国家，邦或州本身已经拥有主权（固有权力），至组成联邦政府时再授予其一定的联邦权力；在“单一制”国家，权力原本由中央政府集中拥有，再由上而下授权予地方政府，例如内地目前至少有44个少数民族经中央依据《宪法》授权实行“民族区域自治”，他们遍布5个自治区、30个自治州、120个自治县、1,500个民族乡，管治逾64%国土及76%少数民族人口。

不少人一厢情愿地以为，香港的“高度自治”是源自《中英联合声明》的“固有权力”，例如香港政治学者方志恒曾经在《重构香港的自治权》中提出，当中英双方决定以“一国两制”方式维持香港现状，等同透过《声明》以“国际法”确认并延续香港已有的自治权力；然而，这种毫不尊重历史事实的论述根本站不住脚——首先，“一国两制、港人治港、高度自治”等方针政策，是由中国单方面提出并且独自推行，例如早在1984年签订《声明》之前，全国人大已于1982年修改《宪法》第31条，确立“国家在必要时得设立特别行政区”，并由全国人大依法制定制度法规；其次，在港英时期，由英国直接委派的港督拥有至高无上的权力，故香港从没享有什么“自治权力”或“自治传统”；最后也最重要的是，香港政府与中央政府的关系，从来并非联邦国家的关系。

其实，早在上世纪八十年代起草《基本法》期间，已出现扭曲央港权力关系的说法。以强调中央与香港之间是“授权”而非“分权”的《基本法》第2条“全国人民代表大会授权香港特别行政区依照本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权”为例，根据1989年11月基本法咨询委员会《基本法（草案）咨询报告第三册——条文总报告》，有意见认为“授权”一词暗示主权容易被收回，应采用其他字眼；也有人提出删除“全国人民代表大会授权”，直接改为“香港特别行政区依照本法实行高度自治，享有独立的行政管理权、立法权、司法权和终审权”；更有人建议在条文之首加上“根据《中英联合声明》”，以制约他日全国人大因故不作授权。

这些企图模糊“高度自治”权力来源与法理逻辑的改法，最终不获基本法起草委员会接纳。值得一提的是，从讨论当中不难看出，当年参与《基本法》起草及咨询工作的人士，其实深谙“高度自治权”是“授权性权力”非“固有性权力”，也清楚日后一旦“授权”的环境改变，“授权”的内容就不可能不变，即中央政府或全国人大绝对可以因应局势变化而“收紧”或“释放”香港的“自治权力”——正如前全国人大委员长吴邦国在香港回归十周年撰文所言，“香港特别行政区处于国家完全主权之下，中央授予香港特别行政区多少权，特别行政区就有多少权。”

当明白这套“授权”的原则和逻辑，自然也明白中央“全面管治权”对香港“高度自治权”的统领关系；只不过，有些人当年企图改写条文，以回避法律伦理，而有些人今天采取“选择性失明”，明显误导大众。

香港“高度自治”是“最大程度的自治”吗？

根据全国人大常委会澳门基本法委员会委员、中山大学粤港澳发展研究院教授王禹2013年的论文《高度自治的概念、组成要素和象征探讨》，特区政府的“高度自治”虽然“高”，但必须有“度”，既不是“完全自治”，也不是“最大程度的自治”——这一说法，近年已被官方接纳，并不时出现在“一国两制”的论述当中。王禹提到，中英谈判期间，英方提出“主权换治权”无果后，曾主张以“完全自治”和“最大程度的自治”修改“高度自治”内涵，例如删去《声明》第三条第二款关于“香港特区直辖于中央政府”的字样，并规定“香港以外”的任何地方均没有权力否决香港事务，但全遭中方拒绝。

尽管已故中国国家领导人邓小平早于1983年6月发表《中国大陆和台湾和平统一的论谈》强调，“我们不赞成完全自治的想法，自治不能没有限度，既有限度就不能完全”，但直到数年后起草《基本法》期间，仍然不时有人想钻法律的空子。例如上述《基本法》第2条，竟有咨询委员天马行空，提出把“实行高度自治”改为“实行自治”或“实行完全自治”。

又例如《基本法》第12条规定，“香港特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府”——根据1988年10月基本法咨询委员会《基本法（草案）征求意见稿咨询报告第五册——条文总报告》，同样有人要求删去“香港特别行政区直辖于中央人民政府”一句，原因是“直辖”与“高度自治”有冲突、担心香港特区会受制于中央政府、与其他自治区没有分别云云；有人甚至要求加上“香港资本主义制度不受中央人民政府干扰，不能借任何理由剥夺高度自治权”。

再例如最近被吵得热烘烘的《基本法》第22条，有关“中央人民政府所属各部门、各省、各自治区、直辖市均不得干预香港特别行政区根据本法自行管理的事务”一例，当年就有人建议改写为“中央人民政府及其所属各部门”，并在“直辖市”后加上“等”字，甚至要求写上“中国共产党各级党委也不得干预”，以确保中央人民政府和中国共产党都不会干预特区自治；不过，这种不切实际又企图混淆视听的说法，遭不少委员驳斥——首先，中央属下部门不得干预特区自治，不代表中央不得干预；其次，对于其他“不根据本法”和“非自行管理”的事务，中央绝对有权干预；最后，中央本来就有权对任何省、自治区和直辖市作出不同程度和范围的干预，如果中央不得干预香港，将会切断彼此之间领导与被领导的关系。

所以，那些刻意扭曲“一国两制”、尝试把有限度的“高度自治”演绎成无王管的“完全自治”、又或视“香港高度自治”与“中央全面管治”互为矛盾而无法相容的意见，同样没有被写进《基本法》。

除了上述两大迷思，香港“高度自治”是否拥有“剩余权力”、需否被中央监督等两大问题，也都在《基本法》起草过程中进行一定讨论，并得出相当坚定的结论。