从四中决议到“夏骆新局” 北京治港的历史之变（组图）

从四中决议到夏骆格局形成

当前“两办”高调发声以及香港政府对反修例等一连串政治运动背后的力量展开“追捕”，都并非偶然，其背后乃是北京针对当前香港乱局已决意做出改变。事实上，这种态度的“积极”变化至少从2019年“反修例运动”暴力冲击香港政府和立法会后的中共十九届四中全会便已确定，奠定今天中共治港思路的大转变。

6个月之前的中共十九届四中全会被认为是关系中国国家治理体系与治理能力现代化重大部署的一次党内会议。根据中共官方发布的决议，中共对中国政治、经济、军事等15个方面进行了全方位的制度规划，其中第13项即是“坚持和完善‘一国两制’制度体系，推进祖国和平统一”。“一国两制”本是中国开创性的制度设计，将其单列似乎也不足为奇，只是彼时反修例运动在香港街头已上演数月未消，给北京带来不小的管治危机。在国际舆论开始质疑中国“一国两制”存亡之际，尽管当时中共最高层尚未通过官方渠道正面对香港局势表态，但在这份决议中，关于北京未来将如何贯彻“一国两制”，表述其实已十分明确。

决议用“坚持”与“完善”来讨论一国两制，其实就是框定北京治港治澳的方位，所谓坚持即是中共认为现有对“一国两制”的认知应该继续执行的，例如决议在提到“一国两制”时，强调必须坚持“一国”是实行“两制”的前提和基础，“两制”从属和派生于“一国”并统一于“一国”之内，将“一国”与“两制”拆解的表述很明显侧重强调“一国”的角色，而这其实是对过去部分港人过于强调“两制”忽略“一国”的纠偏；再如决议中提到坚持依法治港治澳，维护宪法和基本法确定的宪制秩序；坚持以爱国者为主体的“港人治港”、“澳人治澳”等。而所谓“完善”显而易见是受到2019年香港修例风波的刺激以及既有治港思维所暴露出的弊病而要着手解决之处。其中“健全中央依照宪法和基本法对特别行政区行使全面管治权的制度”，包括完善中央对特别行政区行政长官和主要官员的任免制度和机制、全国人大常委会对基本法的解释制度，依法行使宪法和基本法赋予中央的各项权力；建立健全特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制，支持特别行政区强化执法力量；健全特别行政区行政长官对中央政府负责的制度等。

中共的这份决议显然是微言大义，无论是所要坚持的还是完善的，必然是在进一步加强北京治港力度基础之上的调整，尽管决议中并未详述，但可想而知，北京要健全对香港的全面管治权所依赖的管治工具也必然绕不过中联办、港澳办与《基本法》。这大概也是骆、夏相继调任以及中联办近来陷入争议的谜底。

而作为中共治港最直接的两大机构，中国国务院港澳办和香港中联办率先进行了非同寻常的人事调整。1月4日与2月13日，本已退居二线的原山西省委书记骆惠宁与中国全国政协副主席兼秘书长夏宝龙（曾主政浙江），此前无港澳系统履历的地方大员先后入主中联办、港澳办两大部门，同时新任香港中联办主任骆惠宁和澳门中联办主任傅自应以本职兼任港澳办副主任，这样罕见的人事安排透露的信号丰富——不仅仅是简单的人事更迭，还包括“两办”组织架构关系的理顺乃至更多。彼时舆论已经注意到这是北京治港思路转变的信号，只是会发生什么样的变化，会从哪里出手也仅限于坊间猜测。

正是在此背景下，当“反修例运动”低潮期过去，突如其来的新冠肺炎疫情也在香港进入稳定期，3月中旬北京宣布驱逐美国5家媒体记者在华工作，其中首次将禁止入境范围囊括香港，这种有别与往的反应除了表明中国对美的强硬态度之外，其实已经透露了北京在涉外交事宜时强化了对香港的管治角色。随后，4月份外界已经讨论多时的中联办表态香港内委会选举，强硬回应舆论对其发声合法性的质疑也即中联办的授权问题，及至今天“两办”再就香港重现的“暴力揽炒”同时发声，严厉谴责极端者重启街头战，是香港社会的政治病毒和“一国两制”的大敌。

可以说，四中全会敲定了中共治港思路从“消极被动”的“一国两制”到“积极主动”的“一国两制”的转变。在这种思路下，北京极有可能在“排雷香港”问题上采取更多不同于以往的动作。如果夏骆履新形成“新局”是一个信号的话，那么“两办”今天的高调姿态和港府对黎智英等人的大搜捕则可以说将这种“积极”落到实锤。

北京如何走向积极一国两制？

只是，陆港之间是如何走到这一步的？正如香港本身的问题以及陆港矛盾不是今天才有的，而北京的治港思维也不是今天才发生的变化。如果将香港回归之后的过去23年做一个整体回顾，那么可以通过三个阶段来观察北京治港的历史之变。

第一个阶段是香港回归到2003年七一大游行爆发，这个时期因为香港与内地的经济发展程度差异，因为陆港尤其是民间的往来还十分有限等等原因，给陆港创造了一个相对平静的时期，但这也是为后来陆港矛盾爆发埋下隐患的时期。1997年中国中央政府以当年邓小平原本用来解决台湾问题的“一国两制”方案用在从英国手中接回香港，彼时在中共领导人看来放眼整个世界，未有哪个政府可以在一个国家实行两种制度的开明政策，“一国两制”被奉为中国政治智慧的象征。事实上，虽然随后发生的包括1997年开始的东南亚金融危机在内的多次历史事件让香港与大陆的关系不断拉近，香港人的国家认同观念也一度持续攀升，这一切似乎验证了“一国两制”的成功。

但是，“一国两制”的本质是在主权归我的前提下中国基于现实的考量为了减少阻力所设计的一整套妥协性方案。它在外交、军事等国家主权象征意义之外的领域赋予了香港“高度自治权”。在这一时期，代表北京的港澳办以及随后更名成立的香港中联办基本不会插手香港的本土事务，仅负责驻港中资机构以及涉港对外事务等，这就是所谓的“井水不犯河水”——北京涉港机构和香港管治团队各自独立运作，互不统属。

这种表面上的平静埋下了无数隐患，直到2003年以数十万人走上街头反对港府就落实基本法23条立法为导火索爆发的“七一”大游行为标志性事件，“一国两制”在香港的实践开始受到了严峻挑战。这让北京如梦初醒，香港回归只是解决了主权问题，而收回了香港之后，如何守住香港才是更大的挑战。过去奉行的所谓“井水不犯河水”思路必须要接受检讨了，原来的“不干预”之外还需要“有所为”。以2003年七一游行对北京的警醒为标志，到2012年中共十八大，北京治港思路的整体表现可以看作第二个阶段。

虽然这个时期，北京开始更多的关注香港事务并进行反思，然而，现实是，随着香港对23条立法的反对很快退潮，加之北京陆续释放“善意”。比如通过推动《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》（CEPA）以加速改善香港经济状况，以及落实2017年行政长官普选时间表，甚至是2008年的北京奥运会，同年的四川汶川大地震等极大的展现了陆港之间的民族认同，这让涉港机构想当然地认为，在国家观念民族文化认同下，只要“有所为”就能矛盾就能随之消解。不料想，遗留的问题和矛盾并没有因为经济上的好转和政治上的承诺而自动消解，反倒因为陆港经济社会交往的频密而滋生出新的社会问题，因为陆客港铁进食、小孩随意大小便、赴港产子和走私水货等问题，频繁点燃陆港对立和互相排斥的情绪，香港甚至一度爆发了声势浩大的“驱蝗运动”，对内地的反感和敌视程度可见一斑。再后来2012年的反国教运动，让北京第一次切实地意识到，再不调整对港政策，再不加强全面管治权，香港问题或将积累成为大问题。北京的底线，也从邓小平时代“顺利回归、平稳过渡”全面转变为“国家的主权、安全和发展利益”。

可以看到，在2003年之后的近十年中，北京虽然也意识到要调整治港策，但其通过派发惠港经济政策与政治承诺并没有切中解决香港问题的要害，反而随着政治时间表的推进将陆港对“一国两制”的解读差异更加充分的暴露出来。时间来到2012年秋中共十八大后强势领导人习近平上台至今，进入北京治港的第三个阶段。

习在铁腕整顿国内吏治和推进“二次改革”的同时，也开始思考调整治港路线。2014年《 “一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书的发布表达了这种思考。该白皮书中引起香港等各界反响最为强烈的是，书中强调了中央对香港全面管制权和被授权下的香港高度自治权的问题，这可以视为北京对香港问题的一次“测试”。随后，围绕2017年特首普选方案，北京与香港社会爆发了尖锐的对立，这进一步暴露了由来已久的互不信任。当时，为了排除隐患保证特首选举结果不出意外，中国全国人大常委会于2014年8月31日通过《关于香港特别行政区行政长官普选问题和2016年立法会产生办法的决定》，即外界所谓的“三落闸”方案，相应决议遭香港立法会大比例反对而流产，并直接导致了旷日持久的占中运动爆发。这些“前车之鉴”对北京决策层影响巨大，当反修例运动2019年6月份演变为极端的街头暴力行为并一度彻底瘫痪香港社会秩序后，中共终于在同年秋的十九届四中全会上对长期以来积攒的香港问题给出了一个系统性的回答。即是上文所述决议第13条对“坚持和完善‘一国两制’制度体系”的规划，通过制度完善依法治港。

所以说，“一国两制”从一开始便不是也不应该是一个一成不变的教条，因为香港社会的现实在不断地发生着变化。从回归后短暂的蜜月期，到矛盾的积累和初步显现，再到今天香港社会的集中爆发，这其中有个别偶然性事件的影响，但归根结底是由香港自身回归后的内生问题所决定的，而外部环境的复杂性更加剧了“一国两制”在香港实践的困难。从偶然性中发现问题，循着必然性的逻辑解决问题，香港才可能逐步走出泛政治化泥沼，重新出发。

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