香港回归23年以来 北京治港政策为何发生如此明显变化

放在香港回归后的背景下审视，修例风波以来的北京治港之变，尤其是今次备受关注的“港版国安法”，其来有自，早有预兆，只不过修例风波的发生，加速了这一治港变化的进程。

在香港回归初期，北京治港政策总基调用当时流行的话来说，是“井水不犯河水”，具体特徵是整体不介入。究其原因，一是因为复杂、特殊的时代背景。香港正值回归初期，不论是港人还是国际投资者，或多或少都有疑虑、观望心理。为了安抚人心，确保回归后的香港继续保持繁荣稳定和世界金融中心的地位，北京治港工作自然倾向整体不介入。二是因为香港刚摆脱被殖民的命运，与内地社会处于蜜月期，加之老一辈港人大多有着大中华情怀，所以陆港关系总体融洽，互信牢固，在这种情况下北京难免过度相信港府官员的政治自觉和能力素养。三是因为治港团队对“两制”差异的理解过于刚性，忽视了对“一国”的及时建构，低估了殖民地时代对香港社会结构、港人国族理念与价值观型塑的影响力，更未能认识到殖民地时期遗留的高房价、高租金、严重贫富分化等深层次结构性矛盾。

初时，“井水不犯河水”的负面影响尚不明显，但因回避了殖民地时代遗留的一系列深层次结构性矛盾，注定缺乏持续性。2003年可视为北京治港政策的转捩点，当年7月1日50万港人上街游行，反对本应是香港宪制义务的《基本法》第23条立法，令北京感到诧异和震惊。从那一年开始，北京组建了由中共中央政治局常委亲自领衔、涵盖诸多重要部门负责人的中央港澳工作协调小组，在沿袭“井水不犯河水”总基调的前提下，将治港政策从早前的整体不介入调整为有所为。一边适度强化“一国”秩序，如通过人大释法将香港政制改革程序由三部曲扩充为更强彰显北京主导权的五部曲，推动陆港经济合作和人员便利往来，尝试推进国情教育；一边继续释放更大善意、弹性，如2007年决定2017年香港普选特首，2010年又在关于2012年香港政制改革问题上，为民主党提出的“功能界别增加普选区议会代表”方案大开绿灯。这些有所为的治港措施，确实在短期内收效显着，2003年反对第23条立法的情绪出现退潮，陆港重回和睦关系。尤其是2008年在汶川大地震、北京奥运会两件大事上，陆港之间展现了空前的团结和互助，港人的中国人身份认同达到历史高点。

没有料到的是，2008年之后的几年，港英殖民时期遗留的问题和矛盾，再度随着陆港之间日益频密的经济社会交往而冒起、凸显，反中情绪复燃，两地争拗、摩擦不断，赴港产子、水货客、部分陆客不文明习惯等被不断放大和攻击，旨在增进港人了解国情的德育及国民教育科课程在反对声浪下被迫搁置，一些带有民粹主义偏见的港人甚至发起所谓的“驱蝗运动”，以《香港城邦论》为代表的本土分离主义思潮，开始浮现、流传。

这种状况一直持续到2014年香港占中运动爆发。自2014年中国国务院新闻办公室发布的《一国两制在香港的实践》白皮书，提出《基本法》中虽未明言、但契合其原意的“全面管治权”开始，北京治港政策正式进入全新阶段。

以前不论是1997年到2003年的整体不介入，还是2003年后的有所为，基本上还是延续“井水不犯河水”的逻辑和思路，整体偏向消极、区隔、被动，对“一国”和“两制”的辩证关系理解过于机械、刚性，未能及早开展去殖民地化的转型正义工作，在相当程度上导致港英殖民时期遗留的陆港矛盾、政治撕裂和深层次结构性经济矛盾不断恶化，严重妨碍“一国两制”良性运行。但在2014年提出“全面管治权”后，北京治港政策开始矫正“井水不犯河水”，转向积极“一国两制”，主动出击，愈发强调“一国”底线和香港维护国家安全的宪制责任，依法精准打击港独，先后出台粤港澳大湾区战略，开放港人申领内地居住证等方针政策，将香港纳入国家发展大局。

而紧随占中运动后陆续发生的旺角骚乱、立法会宣誓风波和本土分离主义蔓延，尤其是2019年的修例风波，又在相当程度上加快了北京治港政策转变进程，令北京更加坚定地认为过去的治港思路不可取，必须尽快改弦更张，所以北京才会在2019年10月底中共十九届四中全会上提出未来治港的方向性要求，封疆大吏出身的夏宝龙、骆惠宁才会破例执掌“两办”，在近期频繁发声，北京才会下定决心，绕开香港推出“港版国安法”，填补国安漏洞。

不必讳言，北京治港政策之变，包括最近“两办”出招和“港版国安法”，对于已经习惯过去多年“井水不犯河水”治港模式的香港社会来说，难免会有些不适应甚至出现反弹情绪。香港舆论场上时不时冒出的“两制已死”、“港人治港、高度自治被侵蚀”言论，正是这种情绪的直接体现。

但从香港经济政治社会文化秩序的整体运行来看，“一国两制”仍然在有效落实，不论是香港在第23条立法上向北京“说不”二十三年、否决全国人大常委会通过的香港政改方案的“8·31”决定、去年香港高院原讼庭判决《禁蒙面法》违宪，还是港人普遍享有的高度言论自由、示威自由，抑或在修例风波期间一度造成严重的社会危机，北京始终没有直接介入，足以说明香港“一国两制”依然牢固。这个道理其实很简单，香港“一国两制”实践事关国家的政治承诺、解决台湾问题的示范效应和国家改革开放的成绩，北京只能更加完善和发展香港“一国两制”，让香港不断发挥“两制”优势，在实现自身繁荣稳定的同时，推动国家复兴大业，绝对不可能反其道而行之，自毁长城。那些动辄喊“两制已死”、“内地入侵香港”的人，既是对香港现实和北京治港政策的意识形态化认知，也是对香港在整个国家发展大局中扮演独特角色的无知。某种程度上讲，倘若过去这些年香港“一国两制”能持续良性发展，行稳致远，北京未必会急于矫正“井水不犯河水”，更不至于绕开香港推出“港版国安法”，只不过香港“一国两制”遭遇一系列严峻挑战和面临国安危机，对香港肩负“最大责任”和“最大关切”的北京，只能丢弃幻想，改革政策。