被指“异常神秘”，澳洲屡屡修改外资审查要求，是否刻意针对中国？

自从疫情在澳大利亚蔓延之初，联邦政府就将外国投资强制审核（FIRB）的金额门槛降低至零，并允许审查时间长至六个月，这令人非常困惑——澳大利亚的经济已经步入衰退，却还嫌外资太多？

近期，澳大利亚政府生产力委员会（the Productivity Commission）发布了一份《在澳外国投资》研究报告，明确指出，联邦政府的外国投资审查制度过于严苛，审查标准又“异常神秘”，这很可能阻止离岸投资者前来投资，进而减少就业机会影响居民的收入。

这份长达126页的报告说，有关国家安全方面的海外投资考量，尤其是对中国资本的考量已经提高了很多。但相关的很多行业都不存在外国投资。而且，目前澳大利亚的国家安全风险较低，并不需要停止为国家带来经济和其他利益的海外投资。

《在澳外国投资研究报告》封面图

报告中还特别对农业投资进行了分析，认为并没有充分的证据证明FIRB持续收紧外资投资澳洲农业的政策有充分的必要性。

对于许多中国投资者而言，近年来一直有种感觉：澳大利亚政府对中国资本在澳投资的审核似乎越来越严格。2019年中国在澳直接投资金额已经下降了到2008年以来的最低水平，交易数量也仅为42笔，不到2018年（74笔）的六成。

后疫情阶段，澳大利亚的FIRB政策会有所变化吗？对于一些非国家安全相关行业，比如农业投资的管控有必要吗？中资未来在澳的投资之路又该如何走下去？博满金资首席分析师魏睿昊对生产力委员会这份报告进行了详细解读。

澳洲政府海外投资监管“一紧再紧”

政府对海外资本在本地投资该监管到什么程度，对任何一个国家而言，都是战略性问题。

在生产力委员会看来，针对海外投资的政府政策，应当能权衡投资给当地带来的经济或其他方面的收益，以及某些投资带来的风险，并加以平衡。

然而，澳大利亚联邦政府似乎没有要“平衡”的念头。

在3月份宣布疫情期间所有外国投资都要经由FIRB审核之后，6月初，澳大利亚财政部长乔什·弗莱登伯格（Josh Frydenberg）宣布，政府将对购买敏感资产（如能源、电信、港口、水利和数据行业）的外国投资实行新的“国家安全”测试。并表示，这并非针对某一个国家，只是为了保护在经济衰退中“脆弱”的澳大利亚公司。

但生产力委员会认为，随着澳大利亚经济受到新冠疫情的严重冲击，在复苏过程中，外国投资的作用将比以往任何时候都更为重要。

由于对国家安全和跨国公司避税行为的考虑，使得大量的外国投资交易达到了必须经由FIRB甚至财长审批的条件。2017-18财年，这一数量为44%，而目前则为75%。

魏睿昊表示，这些都让澳大利亚显得对外资越来越不友好。尽管财长特别强调了并非针对某个国家，但考虑到最近紧张的中澳关系，不免让人觉得新增的这些规定是针对中资甚至亚洲资金进入澳洲市场。

更令人担忧的是，严格的规定将给FIRB带来更大的负担，从而延长申请的处理时间。

即使在新冠疫情之前，这些担忧并非没有根据。FIRB处理申请的法定时限为30天，实际上，2018-19财年FIRB的平均处理时间为45天，由于法定时限已暂时延长，因此今年肯定会增加。

报告认为，“较长的时间框架，特别是在不确定的时间框架下，可能会导致对外国投资的不鼓励。并且会增加了法律成本，并破坏了合并或投资的业务准备。”建议在决策中增加透明度，以提供更大的确定性。

根据经合组织（OECD）的数据，尽管澳大利亚总体上对外国投资还比较开放，但在世界主要经济体中，政府对于外国直接投资（FDI）的监管限制排名却较为靠后。而主要限制方式正是筛选和事前批复要求。

与之矛盾的是，澳大利亚本身是一直较为依赖海外资金，从以下这张图就可以看出，外国投资相关的经济产出相对于澳大利亚的经济总量占比较高，超过经合组织成员国平均水平。

澳大利亚长久以来都是一个资金净流入国家，在魏睿昊看来，其经济结构和人口基数使得当地有不少产业需要大量海外资金的投入，最典型的例子就是金融业和矿业。这两个行业都是资产密集型行业，但由于澳大利亚2500万人口所产生的经济总量并不大，因此就更需要海外资金。

生产力委员也指出，FDI能够产生科技转让，其产生的竞争压力会促使本地创新和从业人员的技术提升发展，对于企业、从业者和消费者都有好处。而澳大利亚目前近1万亿澳元的海外投资弥补了国内储蓄的不足，并且扩大了人均的资本额。

并且，事实证明有外资参与的领域，更能够避免垄断，提高劳动生产率，进而导致行业收入和工资增加。

最显著的例子就是Aldi。当这家德国折扣超市进入澳大利亚市场，进而改变了本身Woolworths和Coles两家垄断的局面。不仅自己占得了11%的市场份额，也使得后两者的市场份额从80%降至如今约62%，增加了超市行业的丰富性，也让消费者更有选择权。

根据生产力委员会的模型计算，如果澳大利亚实施类似新西兰那样更为严格的制度，限制外国在澳投资，每年将产生最低8亿，最高71亿美元的成本，甚至还会导致部分澳大利亚家庭收入减少。

对中资的友好度逐渐下降

除了宣布对购买敏感资产的海外资产进行“国家安全测试”外，此次财政部还在就FIRB审核做更广泛的咨询，甚至包括赋予财长可以强行撤销先前批准的交易的“新权力”。

生产力委员会虽然支持财长保留对外国投资是否符合“国家利益”的裁决权，但表示，应该将审核标准变得更为明确，并且改善财政部和FIRB作为投资监管机构的作用。

他们注意到，政府因为一系列国家安全因素考虑，干预了多项中资在澳参与基建的项目，包括华为搭建5G网络、岚桥集团（Landbridge）达尔文港的99年租赁以及中国国家电网收购新州电网等。

独立智库Lowy Institute的调查发现，不仅是政府，澳大利亚公众对中资的反对也在大大增加，有68%的受访者认为澳大利亚的中国投资过多。

可事实上，美国才是一直是澳大利亚外国投资的最大来源，中国的投资量和美国还相差甚远。

截至2018年12月，美国在澳大利亚直接投资额为2140亿澳元（占GDP的11％），占FDI总存量的22％。而排在中国（400亿澳元）前面的国家还有日本（1,060亿澳元）、英国（990亿澳元）以及荷兰（490亿澳元）。

在过去的十年中，美国和日本一直在增加对澳大利亚的投资，而英国与荷兰则基本保持稳定。虽然，中国对澳投资已从2008年的较低水平发展到澳大利亚第五大FDI投资国，在2018年底占FDI总存量的4％，但仍显著低于美英日三国。

所以，哪来的过多一说？

人为偏见已影响澳洲农业外国投资政策

值得注意的是，在生产委员会的这份报告里，对农业方面的海外投资做了深度的研究，发现公众对农业海外投资的有四种主要看法，并“没有证据充分支持。”

偏见1：外国资产的所有权降低了澳大利亚的粮食安全

事实：根据报告，澳大利亚生产的粮食是其消费量的两倍；

偏见2：外国投资造成了“土地抢夺”并失去了对主要农业用地的控制

事实：澳大利亚的土地使用受到管制，政府对所有土地使用都拥有主权控制权；

偏见3：外国劳工可能会取代澳大利亚的劳动力并减少农村地区的就业

事实：当地人有本地优势，且相关从业人员拥有的技能和经验，比外国劳工更具竞争力。而且由于澳大利亚地广人稀，许多农业综合企业只能依赖临时居民；

偏见4：对农业综合企业，特别是标志性公司而言，如果不在澳大利亚手中，这通常是一件坏事。

事实：许多知名企业已经由外资所有，而引入外资有时是阻止这些公司倒闭的唯一原因。

尽管只有“有限”的证据来支撑这些观点，但许多人确实把偏见当作“信念”。生产力委员会发现，这已经反映在收紧专门针对农业的外国投资政策上。

例如，2015年，政府将农业用地的筛选门槛从2.52亿澳元（1.74亿美元；1.55亿欧元）降低到1500万澳元，并创建了《农业土地外国所有权登记册》，并在今年6月发布了该登记册。目前，大多数对农业土地的外国直接投资已经受到FIRB的审查。

从登记册中的最新数据显示，海外投资者掌握的农地比例并不高，外国投资者持有的土地数量从2018年到2019年还下降了0.9％。

魏睿昊指出，这些偏见的产生，甚至影响到农业的海外投资政策中出现特别严苛的规定，主要是由于部分当地人的心态问题。

有些人把中国购买农用地视为“抢夺资产”，可就如报告中分析的那样，土地是属于澳大利亚的主权，政府拥有对其的主权控制，无论从实体上还是法理上，都无法从澳大利亚“拿走”。

另外，还有一些人担心的是粮食安全问题，认为土地落到外国人手里，就无法保障本国人有足够的粮食。可澳大利亚是农业生产大国，不仅生产足以维系两倍于目前数量的人口所需的食物，而且从粮食到蔬果的经济作物丰富，极少有作物依赖进口（详见《买不到大米的危险，相比澳洲农业面临的真正风险不值一提》）。哪怕有一部土地被外资拥有（数量还很少），并不会影响澳大利亚本身的食物需求。

而对于外来劳工会取代本地劳动力的担忧更没有必要。海外投资人并没有随意雇佣外来劳工的权力，这属于移民局管理的范畴，而澳大利亚政府历来对于外来劳工的签证管理一向非常严格。

魏睿昊还表示，外资收购当地农场或食品生产公司，往往还是看重当地的资源，会把生产留在本地。此前日本麒麟公司收购澳大利亚最大啤酒制造商Lion时也未见到大量评论和反对。中资收购类似企业也是同样，并不会出现所谓大量资产流失。

食品和农业已经成为中资在澳投资主要领域

根据毕马威（KPMG）和悉尼大学的数据显示，近年中国在澳投资趋势继续向较小规模交易的方向发展。平均交易规模从2018年的1.11亿澳元下降到8,175万澳元，79％的交易规模在1亿澳元以下。

投资方向则从早年的矿业投资，已经转向食品和农业投资。2019年，由于蒙牛乳业以15亿澳元收购有机婴儿奶粉生产商贝拉米，使得在澳食品和农业的投资一举超过其他领域，成为吸引中资投资最多的行业，占全年投资总额的44.5%。

除了以较高的溢价收购贝拉米，在这笔交易中，蒙牛接受的收购条件还包括：

• 大多数董事为澳大利亚居民

• 公司总部继续留在澳大利亚至少10年

• 投资不少于1200万澳币用于在维多利亚州新建/升级配方奶粉加工设施。

魏睿昊认为，蒙牛所需要的是“贝拉米”这个澳大利亚品牌，以及它所代表的高端奶粉品牌概念和海外奶源的品质，因此不太可能把贝拉米搬到中国去。贝拉米本身是一个轻资产公司，本身没有太多投资上下游的意愿，但蒙牛在收购后表示愿意投资更多生产线，这对当地经济总体是利好消息。不过这个收购案发生不久，长期的效应还需要时间去证明。

当然，中资在澳农业投资中也有过一些失败案例，这让一些当地人对中资产生了不信任感。

比如，2016年中国私人投资公司月亮湖宣布2.8亿澳元（约合13.16亿人民币）收购塔斯马尼亚土地公司（Tasmanian Land Company,即TLC），全澳最大乳业牧场——范迪门土地公司（Van Diemen's LandCompany，VDL）的所有者。然而，在投资完成后，月亮湖没能实现投资时许诺下的持续投资、增加就业、保护濒临灭绝的动物等，管理上存在严重瑕疵。导致当地社区对中国投资者留下了“不守规则、没有信用”的印象。

不得不承认，中澳双方在商业价值上有不一样的判断模式。中国资方往往认为，投入资金增加就业，已经是对社会的回馈；但澳大利亚人还很注重社区效应、环境保护这些商业道德方面的规则。

因此，魏睿昊提醒一些中国投资者，在进入澳大利亚投资产业时，也要学习这些当地情况，并将之纳入商业决策的考量因素。

过去中资在澳投资时，往往看中那些可以和中国市场结合的高质量资产。像是矿业，曾是中资主要的投资方向。但是，近几年这些交易面临更为严格的审核，不仅需要大量资金，还需要前期长时间的准备。

魏睿昊建议，考虑到澳大利亚政府对外资审核的收紧，一些轻资产类别在未来可能更适合中国投资者。不过，与其考虑花几百万、上千万澳元购买澳洲政府看得比命还重要的农场，不妨着眼于其他更具发展力的行业，比如具有澳大利亚特色的技术性领域，如医疗技术、设备，或是软件即服务（SaaS），甚至先进的食品加工技术等。

今年疫情的发生，让科技、医疗类的资产更受市场欢迎。对于中国投资者而言，在澳投资的行业选择，可以把视角放得更宽一些。