从监听欧洲事件看美国情报部门的走向（图）

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美国在外交中广泛使用“情报力量”从事隐蔽活动，会造就盟友间“政治不信任”，并形成内部阵营分化的可能，给美国外交带来麻烦。

通常，美国情报体系是由政府内设的16个独立情报机构组成的联合组织，这些独立机构进行各类情报活动，以支持美国的内政外交政策。美国情报体系主要统筹两个独立体系，即国家情报项目、军事情报项目两大类。情报工作由中央情报局领导，并向总统汇报。

美国的国家安全需要推动情报活动的扩张，而国会由于议事规则方面的“缺陷”，监督功能走向弱化，尽管行政监督权有所集中，但行政官僚依然难以有效监督具有特殊功能与使命的情报部门。现实中，无论是美国的内政还是外交，情报力量及其所采取的“秘密行动”在国内介入党派政治、治安维护、司法裁决、国土安全甚至是打击经济犯罪、维护药品食品安全、反毒等领域；在国外则反映为密集的监听、监视、各类“楔子战略”和隐蔽行动等。美国情报部门构成极其复杂，拥有充足的活动经费和全球性的社会资本网络，先进的技侦手段，配合着美国政府的公开行动。随着国内国外局势的复杂化，美国情报机构逐渐积累了一些“不受监督”的权力。美国情报机构广布于国防部、军队、海关、国务院、国土安全部、司法部、国会情报委员会、安全委员会等，各类内阁部门之间还可以在总统领导下就所需要的事项进行协调和动员，甚至成立新的情报机构。

情报机构本身是一种具备特殊功能的官僚机构。为了控制权力、攫取利益和影响决策，情报机构往往最大限度地控制财权。这通常会表现为操纵情报收集、夸大对象的“威胁性”，如此工作显然不是一种“实事求是”的做法。由于情报机构往往属于政治精英的“致胜联盟”，所以情报机构在界定外部威胁时，往往倾向于夸张或“非法化”竞争对手的“合法利益”，由此获取更大的事务“控制面”与“经费”，积累“政绩”以显示更多的政治忠诚。

《华盛顿邮报》在2017年的一篇报道中指出，美国情报体系在1万个地区拥有1271个政府机构和1931个私营公司。这些组织从事反恐、国土安全及情报工作，雇佣85.4万名持有绝密证件的雇员。其在全球遍布各类“眼线”和“代理人”，拥有丰富的“实战经验”，与“联盟伙伴”实现情报共享。在现实的外交中，美国庞大的情报机构还涉及外交情报项目、军事情报项目和战术情报等相关行动。

在众多关乎外交走向的决策背后，情报部门往往是幕后真正推手，是总统的重要咨询助手。由于从事隐蔽或秘密行动并拥有相对特殊的“手段”，美国情报部门甚至有时会成为左右时局的关键，这尤其表现在对竞争对手的应对上。“冷战”期间，美国情报机构采取了持续而广泛的隐蔽行动，包含参与制定打击对手的战略、干预对象国选举、颠覆对象国政府、实施心理战与宣传战等，这是“冷战”时期美国对外安全战略的重要内容。目前，情报部门还参与国际经济竞争，瓦解竞争国特定投资的“正当性”。例如，针对中国对美直接投资，情报机构日趋走上前台，或单独发布报告（如《国家情报评估》），或向总统提供重要的决策参考。这些行为的后果是，众多中国跨国企业被贴上了“威胁美国国家安全”、“与中国军方有关联”、“不透明”、“支持朝鲜或伊朗”等“消极”意蕴的标签，导致大批中资企业或受行政排挤，或受巨额的罚款，或被限制在美的运营。在特朗普时期，美国情报机构高密度地介入中国对美投资审查评估中，导致中国对美直接投资常年陷入停滞，中美关系受到挫折。

情报机构奉“现实主义”为圭臬。没有永远的朋友（盟友）、只有永恒的利益这一点，在这些机构中表现地淋漓尽致。近期，欧洲多家媒体的一项联合调查结果显示，丹麦情报机构曾帮助美国国家安全局（NSA）监听包括默克尔总理在内的德国政界要人。美国对其盟友从事监听活动的情况最早于2013年由美国中情局前技术分析员斯诺登曝光，而实际的行动肯定更早。

时任联邦财政部长的施泰因布吕克在接受参与联合调查的德国媒体采访时强调：“我认为这是一桩丑闻。”他说，虽然他接受西方国家也需要有运作良好的情报部门这一点，但丹麦当局对其合作伙伴从事间谍活动，这一事实表明，“他们有点自行其是”。丹麦国防情报局自2015年开始展开代号为“邓哈默行动（Operation Dunhammer）”的内部调查，以此了解美国国家安全局在与其合作关系中扮演的角色。调查后发布的一份报告指出，丹麦国防情报局曾帮助美国防安全局监视瑞典、挪威、荷兰、法国和德国的主要政治家。

据该报告披露，丹麦情报部门还帮助美方监视丹麦外交部、财政部和一家丹麦武器制造商，外交部也与美国家安全局合作，监控美国政府。在发现了两国情报部门之间竟有如此合作后，2020年，丹麦政府迫使国防情报局整个领导班子下台。这显然会带来政治的不正常更替。无论如何，美国在外交中广泛地使用“情报力量”从事隐蔽活动，会造就盟友间“政治不信任”，并形成内部阵营分化的可能，招致盟友内部的忌惮，并给美国外交带来“麻烦”。

美国的安全力量目前业已深度介入到国家对外关系中。尽管丹麦和德国都属于北约阵营，美国是北约的核心领导力量，但美国政府对盟友并不完全信任，北约内部尤其是德国和法国在一系列重要议题上并不完全遵循美国的战略和地缘政治利益。北约内部和欧盟内部并非是铁板一块，美国情报机构往往可以利用矛盾，笼络或威胁一方服务其情报活动。这在事实上成为一种“楔子战略”，有利于分化欧洲。

从2013年发生的“棱镜门”事件到随后接连不断的情报界“丑闻”，背后往往有美国安全部门的身影。安全部门的秘密行动一旦曝光，会影响美欧之间的合作，甚至在严重情况下，会导致特定国家政府失去对权力的控制，造成相应的政治后果。而安全力量作为美国外交的抓手，其重要性是不言而喻的。美国政府已然习惯动用安全力量介入到外交事态中。

从这些事件可以看出：其一，美国与盟友之间并不存在充分的“政治信任”，美国政府在高喊“合作”的同时亦广泛地采取“秘密行动”，这对盟友之间的政治信任是一种分化和瓦解，不利于欧洲内部的团结。其二，美国情报机构缺乏监督，已经成为国家间合作的阻力。美国情报监督机制包含了总统主导的行政监督、国会的立法监督、法院的司法监督、情报机构的内部监督等。但一系列事实表明，这些监督的效果是有限的，国家安全部门有时成为一种“失控”的力量，可能会把美国外交带入困境。其三，美国广泛的情报活动，会消释美国立国的“民主精神”。情报力量作为一种独特的力量，有独特的内部“效忠”机制，已然超越了行政、立法、司法的管控。由于控制了对事态的关键“解释”和“定性”，其活动无孔不入，这显然超越了“权力相互制约”这一美国传统政治文化。其四，目前情报部门的工作重点已经由反恐转向到介入盟友事务，确保主要盟友对美国的“政治忠诚”，实现与美国的“战略偏好”一致。此外，美国的情报活动也加剧了国内党派冲突，随着政党的更替，执政党往往会调查竞争党在过往执政中滥用情报权力的种种失误，如此可以有效“佐证”对手党高层的失职，这一手段通常屡试不爽。如此，部分情报部门的领导人物甚至可能成为政治斗争的“牺牲品”而受到司法审查。

安全战略与政策原本是内政外交的延伸，如果美国政治精英把情报部门活动当作外交的“优先事项”，那自身在情报监督领域的“不足”以及对象国的“反情报力量”，可能使情报部门各类隐蔽行动得以曝光，造成“情报失误”甚至发生“丑闻事件”。国家安全力量如果进一步“失控”，会加速美国权力和权威的衰弱，瓦解美国权力的正当性。这种“量”与“质”的积累变化，尽管不容易被察觉，但权力往往会被消释在长期无形的“不满”与“怨恨”之中。

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