中国2023年机构改革的重点、亮点和难点（图）

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叶胜舟：同一批人、同一部门既当运动员又当裁判员，肯定有失公平，两个角色也很难兼顾，所以需要推动管办分离，分清政府与市场的边界。

2月28日，中共二十届二中全会审议通过《党和国家机构改革方案》，其中涉及国家机构改革的措施，经十四届全国人大一次会议3月10日通过，再由中共中央、国务院印发。3月16日，新华社受权公布全文。

2018年3月21日，新华社也受权公布《深化党和国家机构改革方案》全文。两个版本有同有异，最大的相同是“以加强党中央集中统一领导为统领，以推进国家治理体系和治理能力现代化为导向”。差异从内容篇幅比较，2018版有六十条，2023版有十九条，显然2018版更丰富。从通过程序比较，2023版在二中全会与国家领导人换届名单一并通过，2018版在二中全会召开后不足一个月，破例单独召开三中全会通过。改革开放以来不成文的惯例，历届中共中央的三中全会主题通常聚焦改革，可见2018版的改革力度。从印发机构比较，2018版由中共中央单独印发，2023版由中共中央、国务院联合印发，更严谨也更具正当性。尽管“党领导一切”，但涉及国务院职责和事务，程序上应由国务院决策，这也是依法治党、依法治国的题中应有之义。

2023年机构改革重点

一、中共中央持续扩权且实体化。2018年机构改革，中共中央及其部门已经扩权，国务院及其部门相应缩权或合并。例如：中纪委与新组建的国家监察委员会合署办公，撤销监察部、国家预防腐败局；中央组织部归口管理中央编办，合并国家公务员局；中央宣传部合并或加挂国家新闻出版署、国家版权局、国家电影局、国务院新闻办公室；中央统战部归口领导国家民委，合并国家宗教事务局、国务院侨办。2023年机构改革延续上一轮脉络，分别组建中央社会工作部、中央金融委员会、中央金融工作委员会、中央科技委员会、中央港澳工作办公室，重点加强中共中央对社会、金融、科技、港澳工作的集中统一领导。例如国务院港澳办不再保留双重身份，而是与中央台办等同，改称中央港澳办，只列为党中央直属机构，不再作为国务院办事机构，完全脱离国务院序列。

二、中共中央新增职能部门。新成立的中央社会工作部职责主要为人民信访、基层治理、基层政权建设、志愿者服务以及行业协会商会、混合所有制企业、非公有制企业、新经济组织、新社会组织、新就业群体党建等，统一领导国家信访局，划入民政部、中央和国家机关工委、国务院国资委党委、中央文明办等职责。1939年2月18日，中共中央社会部（国家安全部前身）在延安枣园成立，主管情报保卫工作，1949年撤销，1955年重建为中央调查部，1969年军队接管，1973年又重建，1983年撤销。换而言之，中共中央相隔50年新增职能部门，可见分量。

三、强化中央对金融系统管理。近几年，金融系统乱象频生，例如蚂蚁集团科创板中止上市、滴滴出行抢跑上市美国、P2P平台爆雷全军覆灭、包商银行破产、河南村镇银行400亿存款不翼而飞、地方债务危机、房地产高杠杆周转泡沫捅破等，金融系统性风险急剧升高。组建中央金融委员会，加强中共中央对金融工作的集中统一领导，研究审议金融领域重大政策、重大问题，下设办公室，列入党中央机构序列。组建中央金融工作委员会，统一领导金融系统党的工作，同中央金融办合署办公，意图是既要管事、又要管人，据此预测今后金融系统中管干部的任免，将由中央组织部、中央金融工委联合考察和提名。中国人民银行聚焦货币政策主业，撤销大区分行及分行营业管理部、总行直属营业管理部、省会城市中心支行、县（市）支行。所有中央金融管理部门及其分支机构、派出机构均使用行政编制，工作人员执行国家公务员工资待遇标准，意味着在职人员的收入将锐减。国家金融监管总局、中国证监会都确定为国务院直属机构，不是国务院直属事业单位，从而拥有独立的行政主体资格，金融监管的权力和职责同步提升。

四、凸显高水平科技自立自强。金融是国民经济的血液，科技是大国竞争的关键。中国政府正面回应美国竞争对抗尤其是科技“点穴”战，组建中央科技委员会，加强中共中央对科技工作的集中统一领导，研究审议国家科技发展重大战略、重大规划、重大政策，不满足于芯片等现有核心技术“卡脖子”，试图彻底摆脱被动局面，占据未来制高点。科技部明显瘦身，强化宏观层面的战略规划、体制改革、资源统筹、综合协调、基础研究等职责，完善新型举国体制和科技创新顶层设计；中观层面的行业科技管理职能划回相关部委，微观层面的具体项目评审、管理、经费分配不再参与，应放就放，避免利益纠缠、本末倒置。

五、人大政协机构只是微调。组建全国人大常委会代表工作委员会，负责代表名额分配、资格审查、联络服务等工作。优化全国政协界别设置，增设“环境资源界”，整合共青团、青联两个界别，全国青联与共青团中央合署办公，基本属于一家。改革既然明示“统筹党中央机构、全国人大机构、国务院机构、全国政协机构”，四套班子总不能缺失人大、政协，所以总得有所动作。增减若干个委员会、界别，其实早晚五年、十年皆可，力度和作用都小。借用围棋术语比喻，2018年机构改革的核心策略相当于抢“大场”，大刀阔斧进行战略布局；2023年机构改革的核心策略相当于占“急所”，迎难而上突破中盘攻坚。金融科技事关国运，非同小可。

2023年机构改革亮点

一、坚持监管与发展职责分离。同一批人、同一部门既当运动员又当裁判员，肯定有失公平，两个角色也很难兼顾，所以需要推动管办分离，分清政府与市场的边界。在银保监会的基础上组建国家金融监督管理总局，统一负责除证券业之外的金融业监管，强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，减少监管空白、重复监管、标准不一等问题，加强风险管理和防范处置，推动法治化、规范化、市场化、一体化、国际化进程。以往地方金融机构既要发展服务地方经济，又要监管地方金融违规，两者职能常有矛盾，如今明确地方金融监管体制以中央金融管理部门地方派出机构为主，地方政府设立的金融监管机构专司监管职责，不再加挂金融工作局、金融办公室等牌子。以往中央网信办既要推进数字经济发展，又要监管网络安全和数据安全，两者职能常有矛盾，今后侧重于监管，发展和服务数字经济由国家发改委管理的国家数据局负责。科技部重组后不再参与具体科研项目的评审与管理，也是体现这一理念。

二、主动求变适应数字化时代。数字革命和数字经济方兴未艾，例如ChatGPT、GPT-4全网火爆；数据资源共享利用争议不断，例如美国政府以国家安全威胁为由持续打压TikTok。新一轮机构改革组建国家数据局，统筹数据资源整合共享和开发利用，推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设，有效解决目前数据碎片存在、管理分散、标准不一、利用低效等问题。同时提升国家知识产权局地位，完善知识产权管理体制，加快推进知识产权强国建设，全面提升知识产权创造、运用、保护、管理和服务水平，促进科技创新加速发展。

三、动态纠偏迭代完善。在中国政坛的话语体系中，“翻烧饼”通常带有否定、贬义，一般视为大忌，因为难免会否定前任、或领导、或以往政绩，且易产生新的矛盾和纠纷。但也要肯定，中共的执行力一流，自我完善、自我革新的勇气可嘉，2023年机构改革就对2018年机构改革的五项举措予以撤销，显然经历5年实践和试错，成效不佳，于是动态迭代，果断“翻烧饼”修正。包括：全国老龄办、中国老龄协会由国家卫健委划回民政部；科技部的行业科技规划、政策、指导职能划回农业农村部、国家发改委、生态环境部、国家卫健委、工信部、人社部等；国家外国专家局由科技部划回人社部；国家信访局不再由国务院办公厅管理，重归国务院直属机构；国家知识产权局不再由国家市场监管总局管理，重归国务院直属机构。

四、精兵力度适当操作柔性。中国基层部门小、工作杂，通俗地描述就是“上面千条线，下面一根针”，有的街道一个部门对应上级十几个部门，开会检查都应接不暇。2023年机构改革明确，“中央和国家机关各部门人员编制统一按照5%的比例进行精减。”实施不难，目前很多部门的行政编制未满，每年会用空编接纳军转干部，每年也有人员退休腾出新编。还有三个非常人性化、接地气的规定：中央垂管派出机构、驻外机构不纳入统一精减范围；县、乡两级不作精减要求；对于精减后少数部门超编问题，给予5年过渡期逐步消化。最后一条暗示可以先缩减空编，并非马上裁人；如果超编，用5年内退休人员腾出的编制补回。有趣的是这句话出现在时任国务委员兼国务院秘书长肖捷3月7日向全国人大作的《关于国务院机构改革方案的说明》，但在《党和国家机构改革方案》正式文件中没有规定。

今后机构改革的难点

一、能否恢复中央农村工作部？2018年机构改革，农业部改组为农业农村部，合办中央农办；2021年2月，国家扶贫办改组为国家乡村振兴局，由于与农业农村部职能交叉，历经两年“三定”（定职能配置、定内设机构、定人员编制）方案不能出台，干脆2023年机构改革合并。客观而言，乡村建设、乡村治理的重担，国家乡村振兴局挑不起，重组的农业农村部也挑不起，依然缺乏权威、能力和人才。20世纪80年代杜润生手下一批青年才俊独挡一面，成为中国改革生力军，恐怕成为时代绝响。2022年12月，中国突然180度转向放开疫情管控，国务院联防联控机制匆忙成立农村地区疫情防控工作专班，由中央农办、农业农村部、国家乡村振兴局牵头，干了一些工作，但没有足够权威和资源，实质作用很有限，替代性强弱心知肚明。1952年11月，中共中央成立农村工作部，因邓子恢部长支持包产到户，受到毛泽东严厉批判，1962年11月撤职，中央农村工作部撤销。本世纪部分省成立农村工作部，新农村建设搞得有生有色，可惜未提级和推广。中国还有5亿农民，农业依然弱质、农民依然弱势、农村依然弱化，早应恢复中央农村工作部，由国务院分管农业副总理兼部长，待本世纪末城乡差别缩小到一定程度后再撤销；农业农村部恢复为农业部，专注第一产业，能够解决14亿人吃饭，已经是件了不起的大事、难事；农业大省可成立由省委常委任专职部长的农村工作部，农业比重不高的地区可成立由党委副秘书长任主任的农村工作办公室。

二、能否大幅裁减国务院机构？对比2018年、2023年机构改革，国务院组成部门依然保持26个，直属机构由10个增加到14个，还是偏多，可分别压缩到20个、10个。大部制依然是方向，少养人、少扯皮，进一步形成大民政、大生态、大文化、大教育的治理现代化新体系。所谓“大民政”，是指民政部第一步合并人社部，第二步合并住建部；所谓“大生态”，是指生态环境部第一步合并自然资源部，第二步合并水利部；所谓“大文化”，是指文旅部合并国家广播电视总局、国家体育总局；所谓“大教育”，是指教育部合并科技部，毕竟教育是科技的基础，没有好的基础教育就没有好的基础研究，必须对教育部、中央宣传部动手术，才有望再通过50年的刻苦努力赶上美国的原创能力；国家民委并入中央统战部；国家信访局并入中央社会工作部；国家医保局划入国家卫健委管理；国务院参事室撤销，其职能与全国人大、全国政协、国务院发展研究中心合并。

三、能否大幅削减事业单位？如今行政单位人手不够，经常从所属事业单位或下级行政单位借调工作人员。从实践观察，中央、省两级的编制能节余的有限，吃财政饭更多、更浪费的反而在事业单位，有不少是多余机构，可充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，扩充行业协会等社会组织的职能，通过社会化服务解决。可在全国大幅撤销事业单位，财政因此减少人工、运转等巨额开支，回收办公场所，避免很多浪费和腐败。为了减少震荡，保持平稳转变，事业单位在职人员的待遇实施老人老办法、新人新办法。

四、能否大幅削减各级部门副职？外国政府、民国政府通常一正一副，工作也能干好。中国传统是“大政府、小社会”，政府权力大、职责广、官员多。十四届全国人大常委会副委员长14名、全国政协副主席23名，全国人大10个委员会副主任委员少则6名、多则9名，全国政协10个专门委员会副主任少则9名、多则16名，感慨万千，实在太多。省、地、县、乡四级政府领导副职少则7名、多则逾10名，至少减半，只留4名，政府内设机构副职不宜超过3名，所有“助理”（例如部长助理、省长助理）之类职位全部撤销。为了调动积极性，干部能上能下，局级（含）以上领导职位不进则退，满10年未晋升就转任非领导职务，也可旋转门自谋职业，为其他人腾位置，也减少裙带、山头、腐败的风险。中国从来不缺人才，缺的是让人才舒心干活的机制和风气。

五、能否取消地级和副省级管理层级？公职人员太多，财政包袱就重。中国政府管理层级有中央、省（副省）、地、县、乡五级半，其中15个副省级市（5个计划单列市、10个省会城市）属于半级，全球独一无二。20年前就有专家研究和构思，全国可设置约50个省，相应撤销地级、副省级。随着社会主义市场经济确立，现代通讯、交通迅猛发展，治理现代化深入人心，实施扁平化精兵简政的条件已基本成熟。可成为中共二十一届三中全会的议题，全国增设约20个省，每个省直管约50-60个县，小县合并。对现有省切分需因地制宜，有的兼顾地理位置，有的兼顾历史传统，有的兼顾经济强市为新省会，有的兼顾多省交界（例如粤北、赣南、闽西、湘东南四省客家人聚居地可新设一省），有的副省级市升级为直辖市（首选深圳，需照顾地方利益，深圳交中央的税多少年多少比例转移支付广东再研究）。

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